关于人防工程产权制度的思考

关于人防工程产权制度的思考

当前，随着城市化进程加快，人防工程建设得到快速发展。然而，多种因素的制约，人防工程产权制度建设严重滞后，许多涉及人防工程产权的矛盾和纠纷亦不断显现，给人防工程建设和管理带来了很大的难度。

一、影响人防工程产权制度建立的因素分析

影响人防工程产权制度建立的因素很多，除了主观上受计划经济体制的束缚，墨守成规，不愿创新冒风险之外，从客观上看，人防工程的战备性、经济性、复杂性和法律规范的滞后性，也给人防工程产权制度建立带来了难度。

人防工程的战备性。人防工程是国防战备设施，是城市整体防护能力的重要体现。其主要任务是战时掩蔽人员和物资，保护人民生命和财产安全。从这个意义上说，人防工程属于公共产品，具有排他性和非竞争性，战时人人都可以无条件使用。人防工程这种战备属性，使其与普通民用建筑有着本质的区别，其产权制度与房屋产权制度有着不可比性。 人防工程的经济性。人防工程是城市地下空间资源的重要组成部分。按照平战结合的原则，除人防指挥工程外，其他工程在保证战时使用效能的前提下，平时还可发挥其服务经济效能。这一特性决定了绝大多数人防工程也有商品的性质，具有经济性，因而成为社会投资者追求的一个主要目标，但这种经济性受城市规模和地上空间发展的制约。发达地区城市规模大，地下空间资源紧缺，地下空间的开发和利用的经济性就高，而经济欠发达地区城市则低一些。由于人防工程产权归属决定了人防工程的经济性，从而引起社会投资者对人防工程产权的高度关注。人防工程产权博弈，给人防工程产权制度建立增加了难度。

人防工程建设的复杂性。人防工程是个较为完备的体系，按照战术技术要求划分包括：人防指挥工程、医疗救护工程、专业队工程，人员掩蔽工程和配套工程等。不同类型的人防工程在投资主体、建设资金来源、战时用途和平时管理利用等方面都各不相同，有的人防工程如指挥工程还有严格的保密要求。随着社会主义市场经济的建立和完善，人防工程建设主体日趋多样化，有国家和单位投资建设的，有依照法律规定义务投资建设的，还有的是法人和个人等社会投资者投资建设的。特别是社会投资建设的，产权制度建立涉及其所建工程的转让、出售等，直接关系到其投资的回报。人防工程建设的复杂性也给人防工程产权制度建立带来了难度。

法律规范的滞后性。人防工程的产权归属问题，在人民防空法中并没有作出明确规定。人民防空法对投资主体的权益是这样规定的：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”该法只规定了投资者享有其使用权和收益权，而未规定投资者享有其产权。2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》也对其进行了规避。法律的缺失，既给各地探索建立人防工程产权制度提供了广阔的空间，同时也给建立全国统一的人防工程产权制度带来了困难。尤其在推进法治政府建设的今天，一个没有上位法支持的制度，很难确立它的社会地位，也很难发挥其在市场经济中应有的规范作用。 二、建立人防工程产权制度应体现“五个有利于”

建立人防工程产权制度的目的，在于通过明晰产权，分清国家、集体和个人的法律责任，建立人防工程流转机制，推动人防工程持续健康发展，更好地发挥人防工程为城市和人民群众生产生活服务的作用。因而，建立人防工程产权制度在其指导思想上应体现“五个有利于”： 有利于人防工程建设。人防工程是战备资源，其建设需要依靠法律和行政手段推动，需要通过建立市场引导机制调动全社会的积极性。建立人防工程产权制度，实现产权的社会化、市场化管理，是人防工程建设、管理及发展的重要举措。在法律保障的前提下，立足市场经济，运用市场机制，不仅为人防工程建设提供更多的资金来源，而且规范人防工程交易行为，促进人防工程建设与管理的深层次发展。

有利于调动全社会投资建设人防工程的积极性。通过明晰产权，建立产权制度，实现在投资人防工程建设的同时拥有其产权，从根本上消除投资者的顾虑，促使人防工程建设投资环境的改善和优化，充分调动社会资金投资人防建设的积极性，形成投资主体多元化和投资来源多渠道的局面。

有利于提高人防工程资源利用率。通过明晰产权、建立产权制度，使产权与使用权、经营权能够走向市场，实现人防工程抵押、出售和出租，使人防资源变为资本，最大限度地实现人防资产的保值增值。通过市场杠杆，实现人防资源的优化配置，提高人防工程资源利用率和开发利用水平，使人防工程的战备效益与经济效益、社会效益相统一。

有利于人防工程的维护管理。当前，多数人防工程特别是“结建”防空地下室，只建不管、重建轻管的问题比较突出。一些开发商将“结建”的人防工程一卖了之，使人防工程维护管理责任难以落实。有些经营者以追求经济利益最大化为目的，采取非保护性开发经营，忽视了对人防工程战时功能的维护，甚至破坏降低了人防工程的战备功能。通过明晰产权，建立产权制度，可以明确细化管理权责，建立健全有关管理制度，使人防工程管理有人抓，确保人防工程处于良好的战备状态。

有利于转变政府职能。建立人防工程产权制度，要按照服务型政府和法治型政府要求来设计，体现简政放权、精简效能的原则，突出政府部门的社会管理、公共管理和公共服务的职能。能通过市场机制解决的，一律交由市场来决定，从而更好地推动人防工程产权制度的落实。

三、对于建立人防工程产权制度的我的基本思路

加快城市建设、扩张城市规模是当前国家加快经济发展的重要举措，是聚集地方财政的重要渠道，也是改善城市居民生活质量环境、提升城市形象的重要方面。但受经济条件和城市规模的制约，人防工程等城市地下空间资源开发投资成本大，利用水平低，回报周期长。为此，笔者认为，建立人防工程产权制度，应充分考虑本地实际，充分考虑社会各个方面的承受能力，本着“五个有利于”，探索一条适合本区域实际的产权制度模式。

建立人防工程产权制度的基本内容。一是明晰产权和使用权，实行产权与使用权分离。由国家投资建设的人防工程，产权、使用权归国家;由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或个人共同投资的人防工程，产权、使用权由国家和其他投资者共有。依法结合民用建筑修建的防空地下室，产权归国家，使用权归建设单位;所有社会投资建设的人防工程产权和使用权归投资者所有。明晰产权后，建立人防工程产权登记制度，加强人防工程

产权管理。二是建立人防工程使用权流转制度。通过相关法律程序建立人防工程使用权登记制度，凡使用人防工程的单位和个人，须向人防主管部门申请办理《人防工程使用权证》。《人防工程使用权证》是人防工程流转的合法证件，受法律保护。三是建立人防工程大修理保障基金。要保证人防工程处于良好的使用状态，就必须定期对设备设施进行维修和保养，这就需要一定的经费。由于经济欠发达地区人防工程平时利用水平低，加上人防设备长期处于潮湿环境下，易于锈蚀损坏，若仅靠平时的物业管现收取的一点费用，往往是捉襟见肘，无法满足人防工程维护管理的基本需要。因而，必须建立专项大修理基金，由投资者在办理《人防工程使用权证》时缴纳政府专户储存，实行收支两条线、专款专用。四是落实平战转换责任。人防工程在建设过程中，按照平战结合的原则，对战时需要的设备设施没有进行强制性配备，而是通过平战转换预案予以明确，当战争即将来临时，才按预案组织实施，实现人防工程由平时功能转向战时功能。这种平战转换需要大量的资金来保障。经济欠发达地区应充分考虑各方的承受能力，在地下空间利用水平低的情况下，可由政府先行承担，随着地下资源价值的提升，逐步转向通过征收平战转换资金来保障。

建立人防产权制度需要解决的问题。一是确立人防工程使用权证的权威性。《人防工程使用权证》是整个产权制度设计的关键，必须确立此证在社会中的地位和作用，因而需要有地方立法权的地方人大或政府出台法规或规章予以保障。人防工程使用权证发证机关须由地方政府授权，人防部门核发，从而保证使用权证的权威性和公信力。二是合理确定人防工程大修理基金标准。在目前行政事业性收费项目被逐渐取缔的情况下，设立人防工程大修理基金并非易事。可参照地面民用建筑维修金征收管理办法，但征收的标准要适当提高，以基本满足人防工程大修理为前提。三是明确人防工程使用相应的处罚措施。一方面要坚持引导，使人防工程使用者自觉办证;另一方面，也需要出台相应处罚措施，使一些只使用而不办证的受到应有的法律制裁，使人防工程使用管理真正做到有法可依、违法必究。