民族教育立法问题研究

维普资讯 http://www.cqvip.com 第２４卷第１期　《２００６年第１期）　湖北民族学院学报（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｆｏｒ　Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ　Ｎｏ．１　Ｖｏ１．２４　Ｎｏ．１　２ｏＯ６　（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　民族教育立法问题研究　刘　乔　（中南民族大学法学院，湖北武汉４３００７４）　摘要：民族教育是我国整个教育事业的重要组成部分，也是民族工作的重要内容。但是当前我国的民族地区教　育立法相对来说是不完善的，民族教育需要法律来保障、规制，使之走上法治化道路。　关键词：少数民族；教育；立法　中图分类号：Ｉ）９１１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４—９４１（２００６）Ｏ１－００３６一ｏ４　民族教育是我国整个教育事业的重要组成部　业的根本方针。　分，关乎着民族地区的发展，但是，由于历史、社会和　（二）《民族区域自治法》规定了民族自治地方　自然条件等多方面的原因，当前我国大多数少数民　在民族教育方面的自治权，为民族教育立法提供保　族和民族地区教育事业发展的总体水平与内地相　障　比，仍然较为落后，特别是与当前改革开放的形势和　民族区域自治是中国共产党运用马克思主义解　当地社会主义建设事业的发展不相适应。发展民族　决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政　教育事业，是提高少数民族科学文化素质的前提，是　治制度，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管　促进少数民族地区经济发展的根本保证。发展民族　理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实　教育事业，在充分调动社会各方面的力量和积极性　行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。在民族教　的同时，应当通过民族教育立法，使我国民族教育事　育方面，《民族区域自治法》规定了民族区域自治地　业走上法治化轨道。　方的自治机关广泛的自治权，从而为民族教育立法　一、我国民族教育立法的法律基础　提供了保障。　我国现行法律体系中，以宪法为依据，在民族区　（三）以教育法为核心的教育法律体系对有关　域自治法、教育法等各种法律中，都分别规定了有关　民族教育的专门规定为民族教育立法奠定了基础　民族教育的内容，从而形成了我国民族教育立法的　目前，我国以宪法为依据，已逐步建立了以《教　注律基础。　育法》为核心，由《高等教育法》、《职业教育法》、　（一）宪法是民族教育立法的根本依据　《义务教育法》、《教师法》等共同组成的教育法律体　宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，　系，从而为我国依法治教奠定了法律基础。上述教　它是我国任何其他立法的根本依据，宪法有关全国　育法律体系不仅规定了全国统一适用的有关教育的　各族发展和教育方面的规定，便是我国民族教育立　法律规范，同时也针对少数民族教育的特殊情况，作　法的前提和根本依据，规定了促进全国各族的共同　了一些专门规定，这些专门规定为民族教育立法奠　繁荣是我国各民族发展的根本目标，规定了维护各　定了基础。　民族一律平等和帮助各少数民族地区加速经济和文　综上所述，我国以宪法为核心，在《民族区域自　化发展是国家的根本任务，确立了民族区域自治制　治法》《教育法》等有关法律法规中，促进、保护和规　度，并赋予了自治机关的自治权，制定了我国教育事　范民族教育的有关法律内容十分广泛，它为我国民　收稿日期；２００５—１２—２１　作者简介：刘乔（１９８１一），湖北恩施人，现主要研究方向为少数民族法制建设。　３６　维普资讯 http://www.cqvip.com 族教育事业的发展和民族教育立法奠定了基础。但　是，由于各种规定比较零散，这给统一、协调地贯彻　执行党的民族教育政策带来不便，因此，认真总结现　有民族教育的有关法律内容，以此为基础，抓紧进行　统一的民族教育立法势在必行。　二、加强我国民族教育立法的重要性和必要性　（一）加强民族教育立法，是当前我国民族教育　事业发展的迫切需要　新中国成立５０多年来，特别是改革开放以来，　我国民族教育取得了举世瞩目的成就，但不容忽视　的是，由于历史、社会、自然条件。特别是经济发展水　平等多方面的原因，我国民族教育从总体上还落后　于全国教育的平均发展水平，与沿海经济发达地区　相比，民族教育发展的差距更大，而且这种差距有进　一步拉大的趋势。为彻底改变民族教育的落后状　况，实现民族教育的跨越式发展，加强少数民族教育　法制建设是根本和前提。只有以法律的形式确认民　族教育改革与发展的各项制度，并以国家强制力保　证实施，民族教育才能走上良性运行的发展轨道，才　能实现持续健康快速地发展。　（二）加强少数民族教育立法，是加快实施科教　兴国战略，建立和完善具有中国特色的社会主义教　育体系的需要　科教兴国战略提出以来，全社会高度重视科技、　教育对经济发展和社会进步的重大作用，实施科教　兴国战略已经成为全社会的广泛共识和自觉行动。　少数民族教育是我国整个教育事业的重要组成部　分，也是当前我国教育事业发展的一个难点和薄弱　环节。依法保障和加快少数民族教育的发展，是建　立和完善我国教育体系的必然要求，对于提高我国　教育、科技的整体水平，落实科教兴国战略，促进民　族地区的经济和社会发展，推进社会主义现代化建　设，实现中华民族的伟大复兴，都具有特殊重要的意　义。　（三）加强少数民族教育立法，是加快西部大开　发战略进程，促进各民族共同繁荣，推进民族地区全　面建设小康社会的需要　为加快西部地区的发展，党中央作出了实施西　部大开发战略的重大举措，这为西部地区的经济和　社会发展提供了难得的历史机遇。西部大开发，人　才是关键，教育是基础。没有教育的发展作支撑，西　部大开发战略就难以实现，更谈不上可持续的健康　发展。依法保障和推动民族教育的发展，尽快提高　西部地区各民族群众的科学文化素质，培养西部大　开发所需要的各级各类人才，做到以发展民族教育　为西部大开发服务，在西部大开发中促进民族教育　发展，这既是西部大开发的一项重要任务，也是西部　大开发最终取得成功的重要保证。　（四）加强少数民族教育立法，是完善社会主义　法制的需要　依法治国。建设社会主义法治国家作为新时期　治国的重要方针。被写入《宪法》，成为《宪法》的一　条基本原则。依法治国要求各行各业都要按照法治　的精神，进行深入的观念更新与制度变革。依法治　国的一个根本前提，是有法可依。民族教育作为我　国教育的一个重要组成部分和社会的一个重要领　域，它的法制化水准直接影响着整个国家教育乃至　整个国家管理的法制化进程。因此，加强少数民族　教育立法，在民族教育领域全面实现依法治教，是加　强和完善社会主义法制建设的需要。　（五）加强少数民族教育立法，是全面实施国家　教育法规、民族法规的需要　党的十一届三中全会以来，《宪法》、《民族区域　自治法》和《教育法》等基本法律的修改、制订，极大　地推进了我国教育立法、民族立法的进程。在国家　制定的教育法规、民族法规中，涉及到民族教育基本　的、原则性的问题。国家制定的教育法规、民族法　规，只能就教育的共性方面和某种特殊问题作出原　则规定，不可能就少数民族教育的各种具体问题和　特殊情况一一作出规定。因此，民族教育立法的基　本原则和特点就是根据国家的有关规定，结合少数　民族及民族地区的实际情况和需要，将国家教育法　规、民族法规的基本精神和原则具体化、地方化，以　确保国家制定的教育法规、民族法规真正落到实处。　因此，随着国家教育立法、民族立法的加强，加强民　族教育法制建设就成为必然。　三、我国民族教育立法存在的主要问题　我国民族教育立法取得了巨大成绩，有力地促　进了民族教育事业的发展，但总体来说，我国民族教　育立法还是落后于民族教育的发展，不能满足民族　教育发展对民族教育立法的需要。主要表现在：　一是民族教育法律体系不完备。我国民族教育　法律体系中有宪法条款和基本法的规范，但总的来　说，行政规章多，法规很少，既没有法律层次的《民　族教育法》，又没有系统的《民族教育条例》，还有一　些民族教育的环节无法可依，存在民族教育立法的　空白点。中央民族教育立法一般都较为原则，需要　各民族地区结合自己的实际情况，依靠自治权，制定　地方性民族教育法规或单行条例；但我国地方性民　族教育立法非常有限，不少地方至今没有立法，基本　３７　维普资讯 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上是靠政策、靠红头文件、靠领导人重视，依法治教　观念的淡薄导致对民族教育立法的有意或无意的忽　视。　　’二是现有的民族教育法律规范针对性差，特色　不鲜明。现有立法主要是脱离实际，原则性规范多，　操作性差，没有很好地体现民族教育的特点和规律。　尤其是对政府行为的规范比较空泛，常使政府及其　职能部门不清楚自己应当做些什么和如何做。　三是立法技术差。现有民族教育法规和规章名　称混乱，如“意见”、“通知”、“批复”、“指示”、“报　告”、“规定”等，很难直接判断其效力、等级和适用　范围。法律语言不规范，有的直接搬用政策用语，弹　性大，变动性大，可操作性差、稳定性差。地方立法　中效力等级最高的是单行条例和地方性法规，名称　上可以叫“条例”。笔者建议民族地方最好利用国　家赋予的立法权，着手制定民族教育条例。为解决　立法技术的问题，可以委托专家立法。过去，我国立　法一般是由职能部门起草法案，但根据法理，立法者　不应因运用立法分配利益而为自己谋取利益，所以　要求有一个“没有利害关系的立法者”立法。委托　专家立法是现代立法的一项重要技术；它既可以保　证立法的科学性，更可以避免“借法扩权”现象。　四是没有确立强有力的民族教育法法律监督机　制。立法应当确立一种好的机制，使之自发地运转，　而并不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意　力改变而改变。民族教育工作往往受多种因素干　扰，所以，尤其应当加强民族教育执法和监督检查，　建立健全民族教育执法和监督检查制度。　四、民族教育立法应遵循的基本原则　民族教育立法的基本原则是指有关国家立法，　行政机关在制定民族教育法律法规的立法活动和实　践过程中必须遵循的原则。民族教育立法的基本原　则体现了少数民族的客观规律，也是民族教育法律　法规的基础，对少数民族教育改革与发展具有重要　的指导作用。　（一）民族教育立法必须坚持社会主义教育的　正确方向，坚持国家的统一和民族区域自治相结合　的原则　我国少数民族教育是社会主义教育的组成部　分，是不可分割的。一方面，现行宪法完善了从《共　同纲领》开始建立的民族区域制度，强调国家的统　一是实行民族区域自治的前提，如果没有国家的统　一当然也就谈不上自治。另一方面，民族教育立法　必须充分尊重民族自治地方教育的自治权利，我国　宪法和民族区域自治法都对民族自治地方的自治权　３８　作了明确规定，其中教育方面的自治权应是我们制　定民族教育法律法规时必须遵循的原则和依据。民　族自治地方的自治机关可以依照宪法、自治法和其　法律规定，根据地方的具体情况以自治条例和单行　条例的形式，制定民族教育法规，加速发展民族教育　事业切实保障自治机关行使发展民族教育的自治　权。　（二）民族教育立法必须坚持教育与宗教相分　离的原则　一方面应对现存的宗教教育进行积极引导和改　造，努力使宗教适应社会主义；另一方面，要利用民　族宗教和教育的特殊关系，充分调动宗教人士的爱　国热情和民族感情，发挥其动员农牧民子女上学，参　加扫盲、职业培训和捐资助学兴办教育的积极性，为　发展民族教育服务。　（三）民族教育立法必须坚持教育要为当地经　济建设和社会发展服务相结合的原则　民族教育立法必须坚持把培养社会主义事业建　设者和接班人作为民族教育的根本任务，必须坚持　面向未来，面向世界、面向现代化，确立教育要为当　地的经济建设和社会服务；少数民族教育发展不仅　要适应社会发展近期需要，还要考虑社会未来的发　展，要注意研究国际国内形势的变化，研究世界教育　发展的新趋势。应“立足当前，着眼未来”，在规模　结构、培养目标、人才规格、教育内容、教学方式等各　个方面适应未来发展的需要，更好地为民族地区未　来社会发展提供人才服务与智力支持。　（四）民族教育立法必须坚持一切从实际出发，　实事求是的原则，必须充分考虑民族特点和地区特　点的原则　少数民族教育立法要以法律的形式确认民族教　育的特殊性和重要性，坚持根据少数民族和民族地　区的特点兴办民族教育。注意民族特点能够使教育　体制的改革更具有生命力。民族教育植根于民族地　区，如果忽视了民族特点，尤其是忽视了那些对发展　少数民族教育起阻碍作用因素的影响，势必会对教　育有效机能和实际效果的发挥产生不利影响，延缓　少数民族教育发展的历史进程。　结语　加强地方民族教育立法，是确保民族地区教育　优先发展战略地位顺利落实的需要，是巩固和推广　民族教育改革成果的坚强措施，有助于保障民族教　育的改革与发展，有助于民族政策和教育政策的贯　彻落实和教育法律法规的全面实施，也是民族地方　落实“依法治国”、“依法治教”战略决策的重要途　维普资讯 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径。现在，党中央提出了西部大开发的战略决策，民　族教育出现了前所未有的发展机遇。民族地区理应　通过立法，为民族教育发展开道、保驾、护航。　参考文献：　［１］戴小明．民族法制问题探索［Ｍ］．北京：民族出版社，２００２．　［２］　曾宪义．民族地区现代化进程中的民族法制建设［Ｍ］．北京：　民族出版社，２００２．　２【ｘ】ｏ．　［５］　陈立鹏．中国少数民族教育立法论［Ｍ］．北京：中央民族大学　出版社，１９９８．　［６］吴宗金，敖俊德．中国民族立法理论与实践［Ｍ］．北京：中国民　主法制出版社，１９９８．　［７］吴宗金．中国民族法学［Ｍ］．北京：法律出版社，１９９７．　［８］费孝通．对民族地区发展的思考［Ａ］．费孝通论西部开发与区　域经济［ｃ］．北京：群言出版社，２０００．　［３］忻福良．地方教育立法探究［Ｍ］．上海：上海变通大学出版社，　１９９２．　责任编辑：壬飞霞　［４］　费孝通．对民族地区发展的思考［Ｍ］．北京：群言出版杜，　Ｓｔｕｄｉｅｓ　ｏｎ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ　Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ＬＩＵ　Ｑｉａｏ　（Ｌａｗ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｓｏｕｔｈ—ｃｅｎｔｒａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ＦｏｒＮａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ，Ｗｕｈａｎ４３００７４，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ　ｉｓ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｃｏｎｓｔｉｔｕｅｎｔ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｅｎｔｉｒｅ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ａｎｄ　ｉｍｐｏｒ－　ｔａｍ　ｃｏｎｔｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｎａｔｉｏｎ　ｗｏｒｋ．Ｂｕｔ　ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｆ　ｏｍｕｌｉ—ｎａｔｔｉｏｎａｌ　ａｒｅａ　ｉｓ　ｎｏｔ　ｐｅｒｆｅｃｔ，８０　ｈｅ　ｅｄ—ｔ　ｕｃａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ　ｎｅｅｄｓ　ｔｏ　ｂｅ　ｐｒｏｔｅｃｔｅｄ　ｂｙ　ｔｈｅ　ｌａｗ，ｒｕｌｅｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｗｈｉｃｈ　ｃａｕｓｅｓ　ｉｔ　ｔｏ　ｓｔｅｐ　ｏｎｔｏ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｂｙ　ｌａｗ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：ｍｉｎｏｒｉｔｙ　ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｙ；ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　（上接第３１页英文摘要）　Ｒｅｔｒｏｓｐｅｃｔ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｃｏｕｒｓｅ　ｏｆ　Ｉｎｆａｎｔ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｉｎ　Ｗｕ　Ｌｉｎｇ　Ａｒｅａ　Ｂｅｆｏｒｅ　ｔｈｅ　Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｐｅｏｐｌｅ　Ｓ　Ｒｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ＭＡ　Ｙｉ—ｂｏ，ＨＵ　Ｐｉｎｇ　（Ｈｕｉｂｅｉ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｆｏｒ　Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ，Ｅｎｓｈｉ　４４５ｏ０ｏ，Ｃｈｉｎａ）　●　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｏｎ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｓ　ｏｆ　ｌｏｔｓ　ｏｆ　ｈｉｓｔｏｒｙ　ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ　ａｎｄ　ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｒｅｔｒｏｓｐｅｃｔｓ　ｔｈｅ　ｃｏｕｒｓｅ　ｏｆ　ｉｆａｎｔｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｉｎ　Ｗｕｌｉｎｇ　Ａｒｅａ．Ｂｅｆｏｒｅ　ｔｈｅ　ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｐｅｏｐｌｅ　Ｓ　Ｒｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ，ｉｆａｎｔｎ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ａｄｏｐｔｅｄ　ｈｔｅ　ｏｆｍ　ｒｏｆ　ｆａｍｉｌｙ　ｏｒａｌ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；Ｉｎ　ｌａｔｅ　Ｑｉｎｇ　Ｄｙｎａｓｔｙ，ｓｐｅｃｉｌａ　ｉｆｎａｎｔ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　ｏｒｇｎｉａｚａｉｔｏｎｓ　ａｐ—　ｐｅａｒｅｄ，ｗｈｉｃｈ　ｗｅｒｅ　ｃａｌｌｅｄ　ｆｏｕｎｄｌｉｎｇ　ｈｏｓｐｉｔａｌ；Ａｔ　ｔｈｅ　ｅｎｄ　ｏｆ　Ｑｉｎｇ　Ｄｙｎａｓｔｙ，ｋｉｎｄｅｒｇａｒｔｅｎ　ｓｐｏｎｓｏｎｅｄ　ｂｙ　ｃｈｕｒｃｈｅｓ　ａｐ—　ｐｅａｒｃｄ　ｉｎ　ｓｏｍｅ　ｐｌａｃｅｓ；Ａｆｔｅｒ　Ｘｉｎｈａｉ　Ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ，ｋｉｎｄｅｒｇａｒｔｅｎｓ　ｓｐｏｎｓｏｎｅｄ　ｂｙ　Ｋｕｏｍｉｎｇ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｐｒｉｖａｔｅ　ｏｒ—　ｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ　ｃａｍｅ　ｉｎｔｏ　ｂｅｉｎｇ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：Ｗｕｌｉｎｇ　Ａｒｅａ；ｉｎｆａｎｔ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｏｒａｌ　ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｆｏｕｎｄｌｉｎｇ　ｈｏｓｐｉｔｌ；ｃｈｕｒａｃｈ　ｋｉｎｄｅｒｇａｒｔｅｎ　３９