浅谈中国社会保障制度改革与发展

中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。社会保障制度是现代国家的一项基本制度，社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。在我国，社会保障工作直接关系到坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，关系到维护人民群众的切身利益，关系到保证改革开放和经济建设稳定发展的大局。社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。

社会保障制度的作用主要表现在

(一)建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容 (二)建立健全社会保障制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证 (三)社会保障制度是社会公平的平衡器 。

现行社会保障制度

现行社会保障制度还不能完全适应市场经济体制的要求，主要表现在以下几个方面：

(一)社会保障覆盖面还不够宽；(二)社会保障基金筹措困难；(三)多头管理、体制分散 ；(四)失业保险面临前所未有的压力；(五)人口老龄化对整个社会保障体系都产生影响 ； (六)社会保障法制性不强，急待出台社会保障法。

中国社会保障制度建设的目标和任务

(一)坚持社会统筹和个人账户相结合，完善职工基本养老保险制度

(二)进一步推进医疗保险制度改革

(三)继续做好城市居民最低生活保障的落实工作，全面实施农村居民最低生活保障制度

(四)完善社会救助制度

(五)加快建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度 (六)进一步增强社会保险费征缴力度 管理体制

中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。中央政府的职责是，制订全国统一的法规、政策和标准，对困难地区提供资金帮助；地方政府的职责是，根据中央的统一政策制定本地法规、政策和标准，筹集社会保障基金，支付社会保障待遇。

中央政府管理社会保障事务的主要机构是人力资源和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。人力资源和社会保障部负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目；民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目；卫生部负责管理农村合作医疗制度；财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。各省、市、县政府设有同样的行政管理机构，承担相应的社会保障职能。

中央、省、市、县分别设立隶属于政府人力资源和社会保障行政管理部门的、非营利的社会保险经办机构，现有工作人员10万人。主要职责是，办理参保登记，收缴社会保险费，记录缴费，管理个人账户，确认并支付待遇，管理社会保险资金，提供查询等。中国与其他国家签订的社会保险协定，由中央级社会保险经办机构负责执行。

中国社会保障制度的基本架构

在中国，社会保障制度由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等制度组成；1社会保险为中国社会保障制度的核心，包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险和工伤保险五个项目。国有企业下岗职工基本生活保障和再就业制度为中国应付具有时代特点的历史遗留问题的保障措施。

总体上说，中国社会保障制度已有五十多年的历史，其发展可以划分为以下三个阶段。

1．社会保障制度的雏形

中国的社会保障制度创建于二十世纪五十年代初。前中央人民政府政务院建立具有 “低工资、多就业、高补贴、高福利”特点的城镇企业职工的社会保障制度。此后，企业职工的养老保险、医疗保险以及职工的伤残待遇等，均由国家统一规定，并由企业和国家财政负担劳动保险的各项费用。在这个时期，中国还建立了针对城乡贫困居民的社会救济制度，诸如在农村普遍推行“五保户”制度，对于无法

定扶养义务人、无劳动能力和无无生活来源的老年人提供吃、穿、住、医、葬等方面的生活照顾和物质帮助。

2．中国社会保障制度的改革

从二十世纪八十年代开始，中国开始改革实行了三十多年的社会保障制度。至二十世纪九十年代中期，社会保障制度的改革告一段落。在这个阶段，中国社会保障制度的改革还是较为全面的。中国的大部分地区（省、自治区和直辖市）逐步推行了养老、失业、医疗等社会保险的改革，养老保险制度改革取得重大进展，医疗保险制度改革全面启动，完善城镇社会保障体系取得初步成效，基本实现了社会保险的统筹。

二十世纪九十年代，中国社会保障制度改革的基本目标为：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是：基本保障、广泛覆盖、多个层次和逐步统一，即与经济发展水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要；社会保障逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，力争形成多层次的社会保障体系；通过改革与发展，逐步实行全国统一的社会保障制度。

3．社会保障制度体系的基本形成

二十世纪九十年代中期以来，中国的社会保障制度经过改革有了新的重大发展，社会保障制度体系基本形成。

目前，社会保险制度的基本政策已经制定，国务院相继发布了有关基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等方面的行政法规或规章，社会保险已经覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来。

到1999年，中国的所有城市以及有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。

中国的养老保险

中国在二十世纪九十年代之前，对企业职工实行单一的养老保险制度。基本养老金也称退休金或退休费，是一种最主要的养老保险待遇。在职工年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，国家按月或一次性向退休职工以货币形式支付保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。

为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。推进了中国建立全国统一的城镇企业职工基本养老保险制度的进程。

中国的养老保险由三个部分组成。第一部分是基本养老保险，第二部分是企业补充养老保险，第三部分是个人储蓄性养老保险。基本养老保险亦称国家基本养老保险，它是按国家统一规定强制实施的保障职工退休后的基本生活需要的一种养老保险制度。

中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。

为减轻企业社会事务负担，从体制上确保基本养老金按时足额发放，各地积极推行社会保障的社会化管理和服务工作。目前，基本实现了基本养老金由社会服务机构（如银行、邮局）发放。此外，国家机关、事业单位的职工和退休人员仍实行原有的养老保障制度。

1991年，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。建立农村社会养老保险制度，要从中国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的。农民的社会养老保险，是国家在农村建立的基本养老保障制度，标准较低，覆盖面大。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等)的农村人口，组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等，可以以乡镇或企业为单位确认，组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户籍所在地（永久居住地）参加养老保险。农村的养老保险由政府民政部门管理。

中国现行的基本养老保险制度还存在不少问题，主要有： 1．养老保险的城乡差别

城市和农村的管理模式、地理位置、经济发展水平以及就业的形式所存在的差异，致使政府实行不同的社会养老保险制度，以致形成巨大的城乡差别。

2．养老保险的行业差异

城镇职工的养老保险因为行业差异也存在着差异，尤其表现在城镇职工的养老保险制度的建设始终未能纳入国家机关、事业单位的职工，国家机关、事业单位的职工并不受基本养老保险的保障，这就使得城镇职工因为期职业的差异而在养老保险待遇上存在差异。

3．养老保险的个人帐户虚设

中国的养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的模式，但长期以来对统筹基金与个人账户基金混账管理，以致于养老保险个人帐户空帐运行，人们担心新制度有流产的潜在危险。

4．养老保险的保障水平低

养老保险的目的在于向退休的职工提供基本的生活保障，但中国养老保险的保障水平相对于最低生活保障和日益提高的民众生活水准，显得偏低。而且，多层次的养老保险机制并没有建立，绝大多数企业并没有为企业职工建立补充养老保险（例如企业年金等）。

三、中国的失业保险

在中华人民共和国成立初期，曾实行过短暂的失业救济制度。此后，在计划经济体制下，由于实行统包统配的就业制度，不存在失业救济制度。实行改革开放政策后，为适应国有企业经营机制的转换和

劳动制度的重大改革，自1986年开始，中国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。

但以国有企业为规范对象的失业保险制度不能完全适应建立社会主义市场经济体制的要求，非国有经济的从业人员和大部分事业单位职工还没有纳入失业保险，造成了这部分人“有险无保”；而且，失业保险基金的承受能力较弱，因覆盖范围窄而收缴的失业保险费数额有限，失业保险基金主要实行市县统筹，没有普遍建立调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。中国的失业保险制度需要进行改革。《失业保险条例》的颁布基本解决了这些问题。

但是，中国的国有企业下岗职工的救济并没有普遍包括在失业保险制度中。

1998年以来，中国针对国有企业职工“下岗”所引发的问题，采取了“两个确保”措施。一是确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。

为保证“两个确保”的实施，中国政府又推行“三条保障线”政策，即国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居

民最低生活保障金。为保障国有企业下岗职工的基本生活，各地方人民政府按照财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集（主要从失业保险基金中调剂）三分之一的“三三制”原则，从失业保险基金中调剂部分资金用于国有企业再就业服务中心，保障了下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用。

再者，中央财政也对落实两个确保措施提供专项资金支持现行的失业保险制度存在的问题主要有：

1．历史遗留的负担

国有企业下岗职工的基本生活保障不属于失业保险的保障范围，属历史遗留问题，那些没有参加失业保险的国有企业的失业人员的基本生活如何获得保障，成为中国社会保障制度所不能回避的问题。失业保险制度应当并且能够解决这个问题。

2．失业保险制度的功能有限

中国的失业保险在促进就业和职业培训方面所发挥的作用十分有限，其功能缺失现象严重。如何发挥失业保险促进就业和加强职业培训，是失业保险制度面临的课题。

3．失业保险基金的征收困难

很多应当参加失业保险的机构没有依照规定参加失业保险，而且参加失业保险的机构也有拖欠失业保险费的现象，致使失业保险基金的征收存在困难。社会保障机构应当依照失业保险条例的规定，加大征收失业保险金的力度，尤其是促使非公有制企业加入失业保险，对

于凡是应当参加失业保险的所有机构都应当强制其参加失业保险，执行失业保险的社会公共政策的措施有待加强。

4．失业保险金的发放困难

因为失业保险金的申领程序及失业保险金发放的数量，存在失业保险金不能及时足额发放的现象。社会保障机构应当依照失业保险条例的规定，对所有符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金工作，对基金压力较大的地区，通过省级失业保险调剂金调剂和地方财政补贴等方式，做好失业保险金发放工作，防止拖欠失业保险金。

四、中国的医疗保险和生育保险

中国自二十世纪五十年代初就建立了公费医疗和劳保医疗，二者统称为城镇职工医疗保险。中国的公费医疗和劳保医疗长期以来为保障职工身体健康和维护社会稳定发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的改革的不断深化，公费医疗和劳保医疗难以解决市场经济条件下职工的基本医疗保障问题。

中国的基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工；所有企业、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。在基本医疗保险之外，各地还普遍建立了大额医疗费用互助制度，以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。国家为公务员建立了医疗补助制度。有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。国家还将逐步建立社会医疗救助制度，为贫困人口提供基本医疗保障。

生育保险是对怀孕、分娩女职工给予生活保障和物质帮助的一项社会救济措施，目的在于通过向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助他们恢复劳动能力，重返工作岗位。 “改革女职工生育保障制度。将女职工生育保险费用由企业管理逐步改为社会统筹管理，这项改革由国有企业逐步扩展到所有企业。”生育保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。

没有参加生育保险的单位，仍由职工所在单位承担支付生育待遇的责任。

现行的医疗保险与生育保险存在的主要问题是： 1．保障范围狭窄

医疗保险于生育保险主要适用于城镇职工，其保障的覆盖面相对狭窄，尤其是农村地区没有在企业就业的人员并不能享受基本的医疗保险待遇和生育保险待遇。这或许是中国今后改革医疗保险和生育保险所面临的最大难题。

2．应对未参加医疗保险的措施欠缺

国有企业经营困难的，无力支付职工的医疗保险费，致使部分国有企业的职工不能享受基本医疗保险待遇；国有企业的下岗职工也面临相同的问题。国有企业以外的其他混合所有制企业和个体私营等非公有制企业，对于医疗保险并不积极参加，致使其从业人员没有参加医疗保险。凡此种种原因所造成未参加医疗保险的，企业职工并无过

错，政府应当有应对未参加医疗保险的企业职工的救济措施，但目前没有相应的手段来处理。

3．特殊医疗费用的负担机制缺乏

特殊人群的医疗保障和超过基本医疗保险统筹基金支付标准以上的大额医疗费用的补助问题较为突出，现有的基本医疗保险不能解决，应当采取措施建立补充基本养老保险不足的特殊医疗费用的负担机制。

五、中国的工伤保险

工伤保险是国家对因公受伤或患职业病的职工及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。

在中国，工伤保险实行差别费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。

没有参加工伤保险的单位，仍由该职工所在单位承担支付工伤待遇的责任。

中国社会保障制度的未来发展

中国在经济发展水平不高，而且管理能力和技术支持手段薄弱，要建设一个完善的社会保障体系需要一个艰苦的长期过程。还好，中国已经有了二十多年的社会保障制度的改革，既有经验也有教训。中国社会保障制度的未来发展，实际上就是要解决现行的社会保障不足的问题，概括起来主要有以下几个方面：

1．尽快完善中国的社会保障法制

中国社会保障制度改革二十多年，未制定出一部有关社会保障的法律。现行的社会保障制度改革多以行政法规或规章的形式约束，法律的强制力和约束力明显不够强，极不利于改革社会保障制度的各项政策的有效执行。立法者应当尽快制定《社会保险法》等规范社会保障事业发展与进步的法律，以更好地规范和推动中国的社会保障事业的发展。

2．养老保险

（1）形成统一和多层次的社会养老保险体系

中国的养老保险要扩大覆盖面，城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其职工全部纳入基本养老保险统筹范围。机关、事业单位职工和企业职工在内的基本养老保险制度，避免不同人群因保障方式不同造成保障水平差异而引起社会矛盾，促进职工在企业和机关事业单位之间的合理流动。在基本养老保险之外，根据经济状况建立补充养老保险和个人储蓄性养老保险；发展补充养老保险，企业可建立企业年全，实行市场化运作和管理，并享受税收优惠，实行完全积累制，费用由企业和个人缴纳；机关、事业单位可建立附加保险，主要由财政供款，个人也要缴纳一定保费。

在这一方面，要积极整顿规范农村的养老保险工作，积极探索适合中国国情的农村老年人口的保障办法，缩小城乡的差距。

（2）推动养老保险事业的政府优惠措施

鼓励企业参加职工补充养老保险(诸如企业年金等)，使职工补充养老保险成为中国的养老保险事业的重要组成部分。企业补充养老保险在性质属于在国家政策支持和法律监督下、由企业选择的自治性养老制度。国家应当为企业补充养老保险的推行创造便利的条件，诸如减免税收2等。

（3）加强和规范养老保险基金的调剂制度

社会统筹基金以省、自治区、直辖市为单位进行调剂。适时改革和完善机关事业单位职工基本养老保险制度。在实现省级统筹的范围内，尽快统一缴费率，统一养老金待遇，通过补充保险等形式缓解经济发展程度、收入水平差异引起地区、行业养老金待遇悬殊现象。

3．失业保险

使国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险制度并轨。国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的裁员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受失业保险待遇；已经进入中心的下岗职工，其基本生活和再就业协议内容保持不变，协议期满仍未实现再就业的下岗职工，要按规定解除劳动关系，并依法享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。

依法扩大失业保险覆盖面，重点推动事业单位和外商投资企业、私营企业参加失业保险，把符合规定的单位和职工全部纳入覆盖范围。强化失业保险费征缴，增加基金收入，增强基金承受能力。

发挥失业保险促进失业人员再就业的功能，提高失业保险基金用于失业人员职业培训、职业介绍补贴的使用效益，帮助失业人员尽快实现再就业。

4．医疗保险和生育保险

（1）拓展医疗保险和生育保险的适用范围

中国应当继续完善城镇职工基本医疗保险制度，稳步扩大基本医疗保险和生育保险覆盖面，使其逐步扩大到所有人口，特别是要把城镇所有的用人单位及职工纳入基本医疗保险制度。在这个过程中，应当合理确定基本医疗保险缴费率，建立与经济发展水平相适应的基本医疗保险费率调整机制。