农村最低生活保障的福利依赖及防范研究上

农村最低生活保障的福利依赖及防范研究

——以重庆市涪陵区、河北恩施市屯堡乡为例（上）

陈元刚 李雪

2012-12-12 14:04:36 来源：《科学发展》2012年第10期

摘要：对重庆市涪陵区、湖北恩施市屯堡乡的部分村落进行实地调查结果表明：当前农村最低生活保障的福利依赖问题是存在的。有效降低福利依赖的策略是：要改进最低生活保障制度中的差额补助方式，激励低保对象就业；加大对隐性收入的监督和惩处力度，制定法规等措施促使受益人寻找工作；将最低生活保障与扶贫开发结合，构建两者组成的致富通道；实施国家补贴和个人投资相结合的资产建设政策，促进个人资产的长期积累，以摆脱最低生活保障依赖。

关键词：农村最低生活保障，福利依赖，福利观

我国农村最低生活保障制度从1992年山西省的左云县试点开始，距今已经20年。在政府的大力支持下，农村最低生活保障制度得到不断发展和完善，到2006年，农村最低生活保障明显改善。据民政部门统计，2011年底，全国农村低保人数达5305.7万，同比增长1.8%。全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元，比上年增长50.0%。2011年全国农村低保平均标准143.2元／人·月，增长22.4%；全国农村低保月人均补助水平106.1元（含一次性生活补贴），比上年提高43.4%。

随着保障力度的不断加大、覆盖范围的不断拓宽，福利依赖问题逐渐被人们关注。目

前，我国农村最低生活保障是否存在福利依赖问题；如果有，到了什么程度？如果没有，未来会不会出现？如何去应对农村最低生活保障福利依赖问题？这些都是我们所关心的。带着这些问题，我们对重庆市涪陵区、湖北恩施市屯堡乡的部分村落进行了实地调查和走访，对农村最低生活保障福利依赖问题做了初步研究，并对我国农村最低生活保障制度发展过程中所面临的福利依赖问题提出自己的看法。

一、最低生活保障的发展与福利依赖的隐忧

（一）最低生活保障制度的发展：由城镇、农村分割而治到城乡一体

1993年，上海首先建立城市最低生活保障，随后在民政部的推动下，各地纷纷开始试点探索。1996年，民政部印发了《关于农村社会保障体系建设的意见》，明确了改革农村经济制度、积极探索农村最低生活保障制度的任务。1999年以后，中央政府开始对地方的城市最低生活保障制度进行资金投入，进入以中央政府为主导的城镇最低生活保障建设阶段。而农村最低生活保障制度还依然停留在各地政府探索和试验阶段，并且受到资金和脱贫路径上的限制。从2007年以来，中央政府开始主导农村最低生活保障制度的建设，对其进行资金和政策的投入，发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。在功能上，我国最低生活保障制度不仅负责原有的无劳动能力者的基本生活，还负责在转型中的风险承担者与利益受损者——主要是以失业者为主体的新生贫困人口的基本生活，为其提供相应的补偿，从而在转型期杂乱无章的状况中创造一个稳定、有序的制度空间，从而减少转型所付出的代价。

（二）最低生活保障福利依赖的隐忧

集体主义福利观认为，福利是集体的责任，个人在各种自然和人为的不测面前常常是

无能为力的，为了适应社会的变迁和各种新的情况，人也需要不断发展自己，而这一切都需要集体的协助。当前的最低生活保障制度实际上就体现了集体主义福利观。但反对这种观念的人指责它会造成人的依赖性，把人们变成只知道享受福利而不愿意改变自己命运的懒汉。这种争议也体现在了最低生活保障制度上。那些疾病残疾、年老体弱、丧失劳动能力的贫困对象享受最低生活保障似乎更加符合社会普遍的伦理道德观念；而那些具有劳动能力的贫困对象，社会对他们享受最低生活保障颇有微词，一方面承认贫困是整个社会的问题而不仅仅是其个人的问题，另一方面却担心最低生活保障福利会助长懒惰。最低生活保障福利依赖指的就是那些具有劳动能力却不积极参与劳动摆脱贫困的人长期依靠最低生活保障福利生活的现象。农村最低生活保障制度是我国当前正在大力推行的社会救助制度，它是否存在着福利依赖现象，有没有措施防范福利依赖，是以下所要论述的内容。

二、农村最低生活保障福利依赖现状分析

由于最低生活保障依赖的程度与最低生活保障力度和保障标准、最低生活保障受众的社会福利观念以及扶贫开发与就业环境有着直接的联系，因此，要想弄清楚农村最低生活保障福利依赖的情况就需要从这几个方面加以分析。

（一）资料来源与调查方法

笔者于2010年6月在重庆市涪陵区的蔺市镇、新妙镇、大顺乡、增福乡、石沱镇五个乡镇调研：一方面与当地镇政府取得联系，向他们了解村里情况并通过村委会负责发放问卷、收集信息；另一方面亲自到村民家中进行探访。2011年1月，又对湖北恩施自治州屯堡乡进行问卷调查和实地走访。

调查共发放300份问卷（包括重庆涪陵区5个乡镇每个镇40份，其中最低生活保障

问卷20份、非最低生活保障问卷20份；湖北恩施市屯堡乡100份，其中最低生活保障和非最低生活保障各50份），收回有效问卷287份。调查对象包括最低生活保障户和非最低生活保障户两类，二者比例是1：1。整个问卷调查采用抽样调查的方式对当地最低生活保障户和非最低生活保障户进行随机抽取。实地走访的农户是通过村委会了解后选取的比较有代表性的家庭。所收集的资料通过SPSS软件进行描述性统计与分析。

（二）农村最低生活保障力度与福利依赖状况

为了弄清楚是否存在农村最低生活保障福利依赖状况，首先要知道所调查地区农村最低生活保障制度实施的大体情况（见表1）。

在最低生活保障标准上，重庆市涪陵区规定的农村居民最低生活保障标准是1400元／年·人，2010年10月1日以后又将这一标准提高到了1600元／年·人。湖北恩施市的保障标准为960元／年·人（数据按照最高等级的个人发放金额计算得出，湖北关于最低生活保障的文件中所要求的是不得低于2006年国家绝对贫困线693元）。在发放方式上，涪陵区采取差额发放，即以家庭为单位，并按照区最低生活标准计算的金额扣除家庭的实际收入后的差额（余额）。恩施市屯堡乡采用的是按等级发放，共分三个等级：一级80元／月·人、二级60元／月·人、三级40元／月·人。其中家庭无收入来源、并且丧失劳动能力的可以享受一级最低生活保障金。这就是说个人能拿到的最高的最低生活保障金为960元／年。

从中央以及地方下发的文件来看，目前最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，这主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。尽管原则上低于当地最低生活保障标准的对象都有权利去申请最低生活保障，但调查中发现各个村每年都还是有最低生活保障名额限制，并非只要能满足文件要求的就一定能够获得最低生活保障金，我们从问卷分析中找到一些依据（见图1）。

从非最低生活保障户在问卷中反映的情况来看，在两个地区所抽查的人中分别占42.0%和55.56%的人认为，目前获得最低生活保障的家庭并非是最困难的，这就意味着还有一些条件符合最低生活保障救助要求的家庭没有纳入到救助范围当中。从我国绝对贫困人口数量和当前低保户的数量来看，没有获得最低生活保障的贫困居民更多的是处在绝对贫困线以上的低收入群体，当然也不排除部分地区还存在绝对贫困户没有获得救助的情况。这些人生活条件较差，尽管生活可以勉强维持，但却充满风险和挑战，一不小心就会落入到绝对贫困线以下。例如，我们在调查中了解到，有一户家庭原本生活条件在村里还算可以，但由于作为家里主要收入来源的大儿子在一起车祸后落下残疾，家庭收入就直线下滑，最后不得不依靠最低生活保障来维持生活。

由于没有应保尽保，分配最低生活保障名额时的捉襟见肘必然会引起民众的不满，调查中部分没有获得最低生活保障的低收入家庭在言语中表露出了这一点。这种不满情绪既体现在没有“应保尽保”的农村最低生活保障制度条件下各地政府在其分配问题上处理的不够公平，又反映这些低收入家庭自身希望获得最低生活保障的内心诉求。另外，部分生活条件相对宽裕的家庭通过各种方式争取最低生活保障的情况也确实存在。还有一些失地农民依靠当地政府拨给他们的补助金过日子，有劳动能力也不愿意去从事生产劳动。

对于那些已经获得最低生活保障的家庭而言，调查结果反映了两个地区的最低生活保障户对最低生活保障补助是否能够维持生活感受的反应。令人惊讶的是涪陵区的最低生活保障标准比恩施市屯堡乡标准高出440元，但最低生活保障户有近23.66%的觉得没法维持基本生活，恩施市的屯堡乡却只有7.32%的人持有这种观点。认为能够维持基本生活的比例，涪陵区5个乡镇只有3.2%，市屯堡乡则有21.95%。两个地区认为仅勉强可以维持生活的都占了样本总数的70%以上。

为什么两个地区的最低生活保障户对最低生活保障的感受会有这样的差别，特别是涪陵区5个乡镇在标准上比恩施市屯堡乡要高很多，却依然有许多人认为基本生活无法维持。一个重要原因是涪陵区的生活水平要比屯堡乡要高，此外，屯堡乡如果按每人每月50元的标准，一个三口之家，每个月可以拿到最低生活保障金150元，这样一年有1800元补助，而他们本身每人年收入可能也有800多元。假如这家人在涪陵区农村生活，按照1400元的标准来发最低生活保障，他们所拿的钱和在屯堡乡可能是一样的。这种情况形成的原因是由于屯堡乡和涪陵区5个乡镇的发放方式不同，涪陵区按差额形式发放（1400元-800元：600元），而屯堡乡是分等级发放（50元×12＝600元）。

从整体来看，目前的农村最低生活保障水平只能勉强满足农村困难居民的生活需要。调查显示，存在许多应保未保的人员，这表明农村居民对最低生活保障的依赖程度并不突

出。但是，在实地调查过程中，不少家庭存在着福利依赖现象。有些农民由于搬迁以及其他原因获得了政府的相关补助，但对就业的积极性不高，安于现状。从目前农村最低生活保障发展趋势来看，“应保尽保”已经成为各个地区政府社会保障的目标之一，农村最低生活保障标准也在不断地提高。按照城乡最低生活保障的提法可以判断，未来会走社会保障城乡一体化的道路，最低生活保障范围和项目都有可能扩大，这就意味着农村居民对最低生活保障存在着较高的潜在依赖可能。

（三）最低生活保障福利观念与福利依赖

有什么样的福利观念就会出现什么样的福利表现。老百姓对最低生活保障的态度实际上关系着最低生活保障福利依赖的程度。我国目前的福利文化表现出以下两个特点：一是公民权力意识增强。人们逐步认识到个体在承担义务之外也是权利的享受者，在社会救助方面表现为无论人们是否拥有劳动能力，只要无法维持基本生活时，他们都有获得救助的权利，而政府则要承担提供救助的义务。但是也应该注意到由于文化转型的缓慢性与渐进性，目前社会救助还受一定的传统价值观影响，传统的“民政对象情结”仍存在。另一个是传统价值观在家庭责任、自力更生和道德要求方面的影响仍然很强。人们对于依靠救济生活的这种状态内心里还是表现出了一些排斥，认为依靠救济很丢人，在邻里之间抬不起头。

（作者单位：重庆理工大学经济与贸易学院 四川省都江堰市人力资源和社会保障局）