以“双轮驱动”促农村金融发展

农村金融的“高成本、高风险”特征，决定了需要发挥政府这只“看得见的手”

的作用 理论和实践表明，在地域广阔、基础薄弱、高度分散的广大农村地区，金融机构要充分掌握借款人的情况，需要付出比在城市更多的人力和物力，需要承担较高的成本；同时，由于农业相对于其他产业，存在较大的自然风险，甚至在一定程度上是“靠天吃饭”，农村金融需要承受较高的风险。农村金融的这种高成本、高风险的特征与金融机构追求低成本、高收益的目标存在根本矛盾，市场机制决定了金融资源偏向城市和工业配置。因此，为推动金融资源“回流”农村， 需要借助政府这只“看得见的手”发挥作用。

从国际经验看，世界各国政府都积极参与支持农村金融发展。发展农村金融的背后，暗含着如何解决“三农”这一世界性难题。从各国实践来看，解决“三农”问题不可能一蹴而就，需要一个长期的过程，但无论时间长短，大多数国家都通过政府参与支持农村金融。例如，美国政府出资设立了联邦中期信用银行、联邦土地银行等专为农业发展服务的金融机构，同时，对农村合作金融组织免征联邦收入所得税和个人利息所得税；法国政府主导建立了由农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和土地信贷银行组成的农村金融体系；印度政府明确规定商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构，并要求商业银行必须将贷款总额的18%投到涉农领域；孟加拉国政府则参与出资创立了“乡村银行”，主要向农户发放小额信贷，成为农村金融的典范。

从我国实践看，通过发展农村金融解决“三农”问题面临更复杂、更严峻的挑战。一方面，化解“三农”问题的艰巨性、复杂性远超其他国家。我国总人口比美国多10亿，是日本的10倍多，尤其是我国作为一个农业大国，农民占全国人口的比重超过50%，过大的人口基数，过高的农业人口比重，决定了我国解决“三农”问题的艰巨性和复杂性。另一方面，与许多国家相比，我国农村金融发展严重滞后，部分地区甚至连存、贷等最基本金融服务都没有。截至2009年6月末，我国银行业金融机构空白乡镇达2945个，其中，西部地区2367个，占总量的80%。在这些银行业金融机构空白乡镇，农民甚至难以享受最基本的存、贷、汇等金融服务，对“三农”的支持更是无从谈起。

近年来，我国政府运用“四两拨千斤”的财政政策和差异化金融政策，以“双轮

驱动”促农村金融发展 自2004年以来，我国政府连续7年在中央1号文件中，对农村金融改革进行了部署和安排。例如，2008年提出“加快农村金融体制改革和创新”；2009年提出“增强农村金融服务能力”；2010年提出“提高农村金融服务质量和水

平，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向‘三农’”。按照中央1号文件精神，中国政府着力运用“四两拨千斤”的财政政策与差异化金融政策，“双轮驱动”农村金融发展。

在财政政策上，发挥财政“四两拨千斤”的杠杆效应，引导信贷资金投向“三农”。一是推动建立多层次金融服务体系，确保农村金融“有人办事”。为建立健全多层次的农村金融服务体系，积极推动金融机构改革，出台多项财税优惠政策，目前初步形成了由农行、农发行、农信社、邮储银行、新型农村金融机构组成的多层次金融体系。例如，2009年出台新型农村金融机构定向费用补贴政策，中央财政当年共拨付定向费用补贴4189万元，惠及涉农金融机构65家，引导新型农村金融机构服务“三农”；支持农业银行设立“三农”事业部，并允许试点省份的“三农”事业部比照农村信用社享受税收优惠政策。二是实施财政奖补和税收政策，确保农村金融“有钱办事”。针对金融机构发放涉农贷款积极性不高等问题，研究实施了一系列奖补政策和税收优惠政策。例如，2009年开展了县域金融机构涉农贷款增量奖励试点，对上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励，当年，各级财政部门共拨付涉农贷款奖励资金8.6亿元，带动涉农贷款余额增长约1000亿元。三是出台应对农业风险的政策措施，确保农村金融“把事办好”。针对涉农业务风险大、突发事件多等问题，研究实施了一系列应对措施。例如，2007年对主要农作物保险进行保费补贴试点，并不断扩大补贴范围，不断丰富补贴品种，不断加大补贴力度。截至2009年末，各级财政累计投入保费补贴资金约200亿元，累计为农户提供风险保障金额5000亿元左右。

在金融政策上，制定差异化货币政策和金融监管政策，引导金融资源“回流”农村。一是实施差异化存款准备金政策。为支持农村金融发展，国家对符合条件的农村金融机构，实行较低的存款准备金率。例如，人民银行2010年5月上调存款准备金率0.5个百分点，但对农村信用社、村镇银行暂不上调。二是实施差异化支农再贷款政策。为支持农村信用社扩大涉农信贷投放，人民银行实施了向农村信用社发放支农再贷款的政策，现行支农再贷款利率2.88%，比一般再贷款利率下浮0.45个百分点。截至2010年3月末，全国支农再贷款额度已达1497亿元，历年累计发放了1.35万亿元。三是实施差异化金融监管政策。为支持新型农村金融机构发展，鼓励成立村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构，金融监管部门适当放宽了监管条件，放宽了注册资本、营运资金、投资人资格和入股比例、业务准入条件和范围等相关要求。

按照“填补空白、市场激励、引导扶持、不断探索”理念，努力实现农村金融发

展的“四个突破”

在近年来中国政府的积极支持下，农村金融发展取得了较好成效，逐步形成了多层次金融服务体系，信贷支农规模显著增加，2009年末全国涉农贷款余额约9.14万亿元，是2001年的3.68倍。但我们也要清醒地认识到，农村金融仍是金融体系的薄弱环节，仍然存在着服务水平不高、支农动力不足、风险负担机制不健全等一系列问题，需要积极研究相应的政策措施。

第一，遵循“填补空白”的理念，推动农村金融在网点上的突破。从社会公平的角度来说，农民理应获得与其他社会群体平等的金融权利，以满足自身发展的需要。如果农民无法享受应有的金融权利，其摆脱贫困、实现自我发展的机会，相对于城市居民而言要少很多。因此，有必要建立普惠型农村金融体系，有效满足农民的金融需求。具体来说，可以研究制定对偏远地区新设农村金融机构的费用补贴办法，填补银行业金融机构空白乡镇，确保偏远地区也能享受公平的金融服务。

第二，遵循“市场激励”的理念，推动农村信贷在规模上的突破。由于涉农贷款的风险和交易成本较高，金融机构对“三农”的资金供给不足，农村信贷资金大量外流。因此，在工业反哺农业、城市支持农村的过程中，要灵活运用财税优惠政策和金融政策，建立行之有效的激励和引导机制，确保金融机构基于利润最大化的要求，也能自发向农村提供信贷资金。

第三，遵循“引导扶持”的理念，实现农村金融在担保上的突破。农村金融市场存在严重的信息不对称，不是一个完全竞争的市场，尤其是金融机构无法充分掌握借款人情况，很难控制涉农信贷风险。为免除金融机构的后顾之忧，需要尽快建立健全农村金融的风险分担机制、抵押担保机制。在风险防范上，可研究扩大农业保险保费补贴试点范围，建立健全适合农村特点的保险和再保险体系，特别是完善农业大灾风险准备金制度；在担保机制上，可研究创新农村抵押担保方式，探索不动产、动产等抵押质押形式。

第四，遵循“不断探索”的理念，实现农村金融在方式上的突破。创新是发展现代农村金融的根本动力，只有积极推进创新，才能发挥金融在现代农村经济中的核心作用。当前，我国农村改革发展已步入新阶段，面临新的困难和挑战，特别是农村金融发展不平衡，地域之间差异较大，需要我们继续以开拓创新的思路，因地制宜推进农村金融发展，探索创新支农的方式,适应不断变化发展的农村金融需求。■