我国新型农业经营主体政策供给绩效评估研究

我国新型农业经营主体政策供给绩效评估研究

作者：刘刚

来源：《农村经济与科技》2016年第12期

[摘 要]培育新型农业经营主体是我国构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的重要组成部分，也是推进中国特色农业现代化道路发展的必由之路。本文通过对利益相关者理论模式的分析，基于对政策供给的任务绩效与周边绩效的二维分类，重点探讨了该理论模式在政策供给绩效评估领域中的应用，同时以新型农业经营主体的利益诉求及其实现路径为例阐释了这种绩效评估方法的运用过程。通过对新型农业经营主体政策供给绩效影响因子的回归分析，提出推进我国新型农业经营主体发展的政策供给策略。 [关键词]新型农业经营主体；政策供给；绩效评估；利益相关者理论 [中图分类号]F321 [文献标识码]A

伴随着我国工业化、信息化、城镇化步伐的加快推进，农村劳动力向城市大量转移，农业从业人员呈现出较为严重的结构性短缺，农业兼业化、弱质化特征日益凸显。传统的农业生产经营方式已无法适应时代的发展，迫切需要在急剧变化的社会经济浪潮洗礼下实现有效转变，进而推进农业增长方式转型，实现农业的可持续发展。在此背景下，构建新型农业经营体系呼之欲出。党的十八大报告和2014年中央1号文件都明确指出构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2015年中央1号文件也提出：“加快构建新型农业经营体系”。这对于新时期深化农村改革发展，驱动农业由传统型向现代型转变，实现我国农业经营格局的有序重构具有重要意义。

构建新型农业经营体系的关键是培育和发展新型农业经营主体，具体包括家庭农场、专业大户、农民合作社和农业产业化龙头企业四种类型的农业生产经营组织。新型农业经营主体的政策供给现状如何，如何针对性地开展相关政策供给评估，促进新型农业经营主体的发展，成为了具有重大理论与现实价值的研究课题。随着政策科学的不断发展，进一步加强对于我国新型农业经营主体政策供给的绩效评估，具有十分重要的意义。本文通过引入利益相关者理论模式，对新型农业经营主体政策供给进行绩效评估，有效克服了政策制定者的自身认知局限，从而使政策与现实需求更加契合，推动新型农业经营主体政策供给的民主化、科学化进程。 1 我国新型农业经营主体政策供给现状

笔者重点梳理了2006年～2015年全国培育新型农业经营主体相关重点政策法规，从中发现，无论从政策广度还是政策深度来看，国家对新型农业经营主体发展的支持力度越来越大，并可以在一定程度上推动新型农业经营主体的发展，但同时相关政策供给也存在着一些问题。

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1.1 相关支农惠农政策存在脱节现象

从政策属性来看，相关政策仍是通过上级部门的传达得以落实。由于各地农业发展禀赋与政府重视程度的差异，加之缺乏必要的监督管理制度，导致各项支农惠农政策在实际中落实不到位、政策实施成本较高，导致支农惠农政策执行效果较差，阻碍了我国新型农业经营主体的发展进程。

1.2 新型农业经营主体的针对性政策供给不均

就目前我国四大类型的新型农业经营主体而言，仅针对农民合作社进行了明确的法律和政策法规规定，对农业产业化龙头企业发展出台了相关政策指导意见，而对于专业大户和家庭农场这两类新型农业经营主体却缺乏相应的政策供给。从长远来看，由于缺乏明确的政策规定，会极大增加这两类新型农业经营主体在实际发展过程中的不稳定因素，同时也会导致与其它两类新型农业经营主体的发展政策缺乏衔接与整合，对整个新型农业经营体系的构建十分不利。 1.3 缺乏针对性的配套基础设施建设政策供给

近年来，国家虽然加大了对于农村基础设施建设的投入力度，但更多是诸如农村道路一类的普惠型基础设施，专门针对新型农业经营主体发展的基础设施关注较少。由于新型农业经营主体的规模化、集约化、机械化程度较高，对于农业基础设施有着特别的需求，这在一定程度上需要政府加大对新型农业经营主体配套基础设施建设的政策倾斜力度。 2 利益相关者理论模式分析 2.1 利益相关者理论的内涵

“利益相关者理论”最早于1963年由斯坦福研究所的一些学者所提出，弗里曼（1984）、多纳德逊（1995）、布莱尔（1999）等人对该理论进行了进一步的拓展和完善。所谓“利益相关者”，是指在一个企业或一项商业活动中，拥有投资份额或其它一切相关利益的个人或组织，其最初主要应用于企业管理方面。

在利益相关者理论的研究中，其关注的核心在于企业的绩效评价，并逐步发展成为三种评价企业绩效的方法：第一种是企业社会绩效评价方法，该理论模式更加强调企业的社会责任及其所产生的系列影响，在解决诸如环境、资源等一系列社会经济问题方面有着广泛的运用；第二种是基于战略管理理论基础之上提出的“平衡计分测评法”，其将企业绩效测评分为财务、顾客、企业内部流程、学习与成长四个方面，强调企业的均衡发展理念；第三种主要以组织行为学理论为支撑，将企业绩效分成任务绩效和周边绩效两个部分，认为企业的利益相关者行为会同时导致两类绩效的产生。所谓“任务绩效”，即组织自身依据具体职责和能力，完成目标任务的相关绩效；所谓“周边绩效”，即组织中利益相关者的随机行为所产生的绩效，在企业中主要侧重于对人的考核。

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2.2 利益相关者理论模式在政策科学领域的产生和发展

瑞典学者韦唐在其专著《公共政策与项目评估》中，首次将公共政策评估与利益相关者理论模式相结合，从而发现了公共政策绩效评估的另一个崭新视角。政策绩效评估的利益相关者模式是一种基于利益主体需求的政策评估模式，它从政策相关利益者的角度出发来评价政策的有效性，面对社会公共生活中日益复杂的利益格局，其能够充分表达各方意见，权衡各方利益，尽可能地回应公民需求，进而实现公共决策的科学化、民主化，顺应现代民主政治的发展潮流。

3 利益相关者理论模式在新型农业经营主体政策供给绩效评估中的应用

由于新型农业经营主体政策的涉及主体多、影响范围大，因此会呈现出诸多利益相关者，开展政策供给评估的难度较大。在实际运作中，必须遵循严格的评估程序，从而更加清晰深入地探究政策供给与利益相关者之间的关系，并对政策供给现状做出整体评价，进而推进国家新型农业经营主体相关的政策供给与制度安排。 3.1 新型农业经营主体政策供给绩效评估框架

结合评估对象的特性，基于利益相关者理论模式开展新型农业经营主体政策供给的绩效评估，可以遵循以下评估程序：

3.1.1 新型农业经营主体政策供给中的利益相关者的界定和分类。主要依据两个原则：一是政策供给会对谁的利益产生影响或会受到谁的行为影响。二是谁拥有政策供给的绝对权力、实施的配套资源和专门技能。在此，列出新型农业经营主体政策供给的利益相关者群体如下：地方政府、新型农业经营主体（含专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业）、个体农业散户、农产品消费者、农村劳动力，并根据影响模式和利益关系强度绘制利益相关者的二维关系矩阵，如表1所示。

3.1.2 明确各利益相关者的利益诉求。不同利益相关者的利益诉求存在明显不同，这在客观上需要政策制定者在决策过程中，充分了解各利益相关者的利益诉求，明确哪些利益诉求是合理合法的，哪些利益诉求是无理甚至违法的，进而改善政府的任务绩效与周边绩效，推动现代农业的有序发展。

3.1.3 对利益相关者的利益诉求进行先后排序。不同利益相关者的利益诉求存在一定差异，有时甚至可能互相对立。因此，要想对新型农业经营主体的政策供给有一个全面的认识和评估，必须搜集大量的利益相关者数据，并进行先后排序，为政策制定提供可靠的依据。 3.1.4 确定利益相关者利益诉求的实现路径。从现实层面来看，国家要推进新型农业经营主体的发展，可以采取一系列的政策模式，而每一项政策供给的背后，均会产生一系列的政策效应，进而影响政策供给的有效性。因此，需要对新型农业经营主体政策供给的利益相关者的利益达成方式进行权衡，选择最优的政策执行方案。

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3.1.5 探究政策供给绩效与利益相关者的利益诉求及其实现路径的关系。通过对利益相关者的问卷调查数据进行因子分析和回归分析，找出不同利益群体的哪些利益诉求、哪些利益实现路径对新型农业经营主体政策供给的任务绩效与周边绩效具有显著影响，从而为政策供给的适当修正与调整提供充足的依据，这也是开展政策供给绩效评估的关键环节。 3.2 实证研究：以新型农业经营主体利益诉求及其实现路径为例

为进一步检验利益相关者理论模式在新型农业经营主体政策供给绩效评估中的适用性，笔者在此采用实证研究的方法，结合上述分析框架开展政策供给绩效评估。囿于篇幅所限，以下仅以新型农业经营主体这一最为重要的利益相关者为代表来评估其相关政策供给的绩效，研究其利益诉求及实现路径的各因素与政策供给绩效的关系。

3.2.1 研究方法与调查对象。在研究过程中，主要采用问卷调查和深度访谈的方式进行相关资料搜集，调研时间为2015年10月～2016年2月。在此期间，作者先后对四川省崇州市、山东省临沂市、辽宁省辽阳市、广东省江门市、上海松江区五个市（区）的新型农业经营主体的50余名相关人员进行了深度访谈。通过访谈，进一步了解新型农业经营主体主要利益相关者的构成、各新型农业经营主体自身的利益诉求及实现路径、对开展相关政策供给绩效评估的看法与态度等。大规模的问卷调查于2016年1月～2月展开，调查范围主要是农业集中区，涵盖了全国四方位的地理位置。累计发放问卷355份，实际回收318份，回收率89.58%，其中有效问卷265份，有效率83.33%，

3.2.2 数据处理分析。首先进行因子分析，对新型农业经营主体利益诉求的14个指标进行检验，得到KMO值为0.812，Bartlett球形度检验卡方值为5281.027，Sig值为0.000，达到显著标准，证明调查数据满足因子分析的条件。在此采用主成份法进行因子提取，最大方差法进行因子旋转，根据各测量指标的因子载荷分析结果，共提取出6个因子来描述新型农业经营主体的利益诉求，6个因素的总解释率为74.382%。通过对提取公因子进行命名和赋值，得到6个因子的描述性统计结果如表2所示。

按照同样方法对新型农业经营主体利益实现路径的10个问题和政策供给绩效的6个问题进行因子分析后，对公因子进行命名和赋值，得到相应的描述性统计结果分别如表3、表4所示。

其次，采用逐步回归分析法，对新型农业经营主体政策供给的任务绩效、周边绩效与其利益诉求的6个公因子进行回归检验，同时通过容忍度、方差膨胀系数检验，以消除多重共线性和异方差问题，按照标准化系数值进行降序排列，最终的模型结果如表5所示。

通过对共线性水平容忍度Tol值和方差膨胀系数VIF值的分析，我们可以看出，最终回归模型已经消除了多重共线性和异方差问题，从R2可以看出，方程具有较高的解释力。我们可以发现，在新型农业经营主体利益诉求的6个因子中，金融保险扶持、专项基础设施建设、专项资金补贴力度是导致相关政策供给任务绩效高低的原因，其余三个因子不能作为政策供给任

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务绩效的解释变量；增加家庭收入、人才培养与技术指导、畅通利益诉求表达机制是导致相关政策供给周边绩效高低的原因，其余三个因子不能作为政策供给周边绩效的解释变量。同理，采用相同方法对新型农业经营主体政策供给的任务绩效、周边绩效与其利益诉求实现路径的4个公因子进行回归检验，结果如表6所示。

通过分析我们可以得出：专项政策扶持、建立沟通表达机制、法律法规规范是政策供给任务绩效提升的原因；建立沟通表达机制、参与政策制定是政策供给周边绩效提升的原因。 3.3 推进我国新型农业经营主体发展的政策供给策略

3.3.1 加大新型农业经营主体发展的专项政策扶持。一是加大财政补贴，调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用；二是切实改善农村金融保险服务状况，理顺农业保险发展体制机制，破解农村金融和农业保险供求失衡难题；三是着力解决设施农用地问题，进一步强化村庄规划和整治，提高农村建设用地使用效率；四是加大农业基础设施项目建设投入力度，使新型农业经营主体具备规模生产的条件；五是加大人才培养与引进。通过开展农民职业教育与农业技术培训等措施，推进新型农民培养。

3.3.2 统筹各新型农业经营主体的法律规范进程。通过对相关政策法规的梳理，发现各新型农业经营主体的法律规范化进程存在较大差距。为实现各新型农业经营主体的长远发展，需要在法律制度层面予以更加明确的规定，进而确立各新型农业经营主体的法律地位、认定标准、管理程序等，通过法律机制建设实现新型农业经营主体的长效发展。

3.3.3 强化双向沟通机制建设，保障公众参与。新型农业经营主体政策供给的起点在于满足各经营主体的利益诉求，这对于实现政策供给的绩效提升具有十分重要的意义。只有通过良好的双向沟通机制的建立，保障各新型农业经营主体在政策制定中的有效参与性，才能使相关政策的制定符合现实需要，展现应有的政策价值，实现新型农业经营主体的长远发展。 4 结语

基于利益相关者理论的政策供给绩效评估方法在是政策科学领域的一次全新探索和尝试，随着利益相关者理论的不断深入发展，关于政策供给绩效评价的研究也将进一步深入。本文在科学界定相关利益者的基础上，从新型农业经营主体政策供给的任务绩效与周边绩效入手，关注政策供给利益相关者的利益诉求及其实现路径，囿于篇幅所限，本文仅对新型农业经营主体这一主要利益相关者进行了实证分析，相关政策绩效评估方法亦可同理应用于其他利益相关者，进而从不同利益相关者的视角全面剖析新型农业经营主体的政策供给绩效。这种绩效评估思维与方法，在今后的政策供给评估领域中，具有很大的应用价值，需要我们给予更多地关注，以推进政策评估的科学化进程。 [参考文献]

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