我国农业基础设施存在的主要问题及对策

农业经济・２００２／４　我国农业基础设施存在的　孙　良　一　我国农业基础设施建设中存在的主要问题　共管理体制等一套有效的经验。第六，在选掸性发展建设中．叉　尽管我国农业基础设施建设取得了举世公认的成就，但　重点偏向那些直接为工业生产服务的社会性基础设施　加之我　是，们然与农业经挤发展的客观要求不相适应　与发达国家和　国过去一直宴行封闭型二元经济体制，农业生产部门很少分享　部分新兴工业化国家的发展建度和发展进程相比，还存在明显　既有的社会性基础设施，使社会共享资｛畴【演变为少数有限舳社　的整距。认真总结我国农业基础设施建设中的经验教训，切实　会生产部门服务．降低了既有设施舳使用效率　往往是一方面　解决存在的问题，对母后我国农业基础殴施的持续、快速发展　漫施短缺，另一方面又有大量设施ｃＩｉ置。　具有重要意义。　２投资数量不足。应该说我国为建设和发展农业基ｅ，Ｉｌ设　对于每一项具体的农业基础设施米说，存在的具体＾ｕＪ题盈　施，投＾了一定数量的资本。但是与需求量相比．ｊ壬存在巨大差　其表现形式可能不尽相同，但下列一些问题却具有普遍性　额。投资数量严重不足，这叉具体包括两种情况或两层含义：其　１战略选择失当　由于对农业基础设施的性质和作用认　一是指过去投资欠帐巨大。其二是指未来投资缺口　识　足．长期没有把农业基础设施放在优先发展的地位上加以　３投资效益低下。效益低下是旧体制舳痼疾之一，农业基　统筹规划和安排。在ＳＯＣ和ＤＰＡ的五种关系中０，我国进掸了　础设施投资亦不例外。其主要原因在于：（１）产权主体不明晰，　经济嫂果和社会效果均较整的第三种发展类型。连就从根本上　责、权、利不统一。投资主体不负投资责任，投资决策者既不负　决定了农业基础设施难　发挥出它应有的“社会先行资本　的　投赘责任，亦不享受投资利益，工程项目获益者叉没有投资决　本质特征　由此进一步导致一系列的不良后果：第一．最直接的　策权力，更不会对投资项目负责，结果必然是投资无责任主　是农业基础设施长期不能满足农业生产发展的需要，短映运行　体　（２）不尊重科学　工程项目不讲可行性研究，　可批性代替　成为一种常态。第二，当短缺瓶颈过于突出，选到某种显著数量　可行性，决策主观化、盲目化。（３）不尊重国情，不量力而行。往　水平时，社会资源强制或非强制性地流向该部门，一旦短皱强　往是超过国情国力，欲速而不达，大上大下，许多项目变成“胡　度有所缓和，能为社会所容忍时，资源又会流向社会其他高收　子工程　、“钓鱼工程”，拉长了建设周期。（４）缺乏统一规埘，统　益率部门，不能保证农业基础设施发展蚋长期稳定性、波动成　一安排。各自为政，条块分害Ｉ．重复投资，重复布局，重复建设　为一种周期性现象。第三，渡动会降低农业基础设施的投资效　（５）形式主义，搞　花架子　工程。怙计水利建设中有近一半的劳　率　第四，由于资源约束　不能唰时或在短期内建成农业基础设　动投人是无效劳动　从“大跃进”到８０年代末尤为严重。许多劳　施体系，只能是有选掸性地建设某些子项或小规模的农业基础　动不仅没有转化为资本，形成固定资产，反而给整个水利建设　设施，使农业基础设施的规模效应不能得到有效的和充分的发　带来各种不可估量舳后果。（６）无偿平调。超出设施服务范围和　挥　第五，由单项建设模式进一步强化了单项融资模式和管理　服务对象征诩非受益地区和非受益者的＾、财、物力。平调虽然　模式，从而也难　借鉴西方从大规模投资到社会融资和实行蛩　有效于受益区内的服务设施建设，但会不利于非受益区基础设　施的发展。既不公平，也不合理，更不经挤。完全违背了　谁投　一“杜套先行责丰”（…ｉ　１　０ｖｅｒｋｅａｄ　ｃＥｔｐｉｔａｌ－－ＳＯＣ）．“直接生产性活动　（ｄｉｒｅｃｔｌｙ　ｐｍｕｄｕｃｔｉｃｅ　ａｅｌｉｖｉｔｉｅｓ－－ＤＰＡ）。发展经湃学认为．ＳＯＣ和　ＤＰＡ的时序关东有五种基本形式：第一类是ＳＯＣ超前于ＤＰＡ的发展；第五粪与第四妻相仿．但优先发展的重一是不一样。　一５一　维普资讯 http://www.cqvip.com

农业经济・２００２／４　资、谁受益　、“谁受益越大、谁投资越多”这一基本原则一（７）免　期，由于旧体制的惯性作用，许多旧体制的弊端还没有根除　产　权制度建设中最主要舳阃题是，所有权主体意识不强，产权不　明晰，财产分割，资产损失渗漏严重　存量不清，呆滞闲置　流量　挪用　转移；管理权趋于分散化等等。投资管理体制存在的问　，费供给．需束无度．不讲　约．不讲使用效率．等等。　４．忽视技术进步。不注重技术进步是传统体制的另一大　弊端。我国固定资产投资历来偏好铺新摊子　上新项目．复制古　董。时既有的设施不注意进行技术改造和技术更新，结果造成　大量没施陈旧、老化、高消耗、低产出、运营救率低。如在全国８　万多个大中小水库中，有近６０％枘水库是瘸库、险库、带病运　行，成为经挤生活中的一大隐患　５布局不尽合理。对于一个幅员辽阔的农业大国来说，敏　主要是投资责、权、利不统一；财政　信贷与投资职能不分；　乱立项，乱开发．乱投资；投资效益低下；投资饥渴难　扼制等　等。营运管理体制存在的最大问题是各种责任制往往是有名无　宴，徒具形式。竹格体制存在的主要问题是乱收费，乱摊弦．垄　断订价．前后价格关系不顺，财政补贴负担过重。　业基础设施村布局和规划是否合理．直接关系到资源配置技　率　农业基础设施叉是一个复杂的系统，如何将各种不同娄型　和功能的于系统有机地衔接起来．形成一个完整的大系统．－亢　丹发挥整体功能，也是农业基础设施市局的一个重要问题　我　国农业基础设施布局存在许多不尽合理之处，主要表现在：　（１】雨复布局。由于条块分割体制，各自为政，为了”万事不求　人　，只好“自给自足”“大而垒”、　小而　”．封闭逗舒　荽础设　施本应是社会性公共产品，结果却成了“单位产品”或　部门产　品“．既浪费资源，叉降低Ｊ　使用效率。ｆ２）位蔑不当　基础设施　有同着性特征．一口附着于一定的空间区域，剜难改变服务　范围　（３）互不关联。各种设施之间相互ｌ盖联性较差。如港口建　设往往缺乏疏港配套设施｛仓储设施建设不考虑加工配套设　施｛科研设施缺乏中试基地；农村教育与农业科研技术推广不　能有机地结台起来，形成一体化网络。各种设施缺乏内在联系，　互不协谓，互不配套．降低了基础设施的整体功能。（４）相互矛　盾　各种设施之间不仅协调性较差，反而在功能运作上相互制　约．相互矛盾。这种情况在交通运输、水利、能豫等综台性较强　的农业基础设施方面比较普遍。如在氏江上架设净空度较低的　桥梁，虽便利了南北变通．但却阻碍了东西航道；叉如水利工　程．只修大坝，仅为防洪发电，而　建船闸．不管航运　（５】结构　不良。备子系统相互之间或同功能设施内部，比例关系没有选　到优化状志　如交通运输ｌ　内部，长期偏好铁路，轻视其他运输　方式，尤其是不重视水运弃水走陆　在农业科学研究和开发、　推广中，重视实验室研究．轻视技术开发和推广工作．各种设施　之问结构过于松散，诫不　有什幺良好的比例关系。　６管理体制不顺。农业基础设施臂理体制包括产权管理　体制、投资管理体制、营运管理体制、册格管理体制等。经过二　十多年的改革，我国原有的经济体制已经发生丁重大变化．新　的市场经济休翩正在发育和形成之中。但是在新旧体栅交替时　——６一　＝、加快我国农业基础设施发展的基本对策　根据　分析．本文认为．要加快我国农业基础设施的发　　１提高对农业基础设施的认识　要彻底改变我国农业基　问题，确保农业在新世纪再上一个新台阶，加快农业现代化建　设步伐，首先必须提高对农业基础设施的认识　现在回过头来　看，仅仅认识到农业基础设施的若干直接功能和作用是不够　的，还要深刻地领会到：（１）农业摹础设施不仅仅是农业生产的　物质技术条件，而且也是保证社会总产品扩大再生产得以顺利　进行的重要物质条件和物质保障；（２）基础设施是一国｛或一地　区）经济社会赖以发展的　先行资本　．农业基础设施则是农韭　和农村赖以发展的　先行资本　｛３）不仅基础设施是一综合性　产业部门，而且农业基础设施同样也是社会经济结构中的一个　重要的练合性产业部门；｛４）农业基础设施的现代化是农业现　代化的主要内容和主要构成要素．农业现代化就是不断地采用　现代物质技术手段来改造农业，装备农业．不断地采用现代管　理方法来改善和词整农韭生产关系；（５）现代农业基础设施与　传统农业基础设施和转变中蚋农业基础设施有着本质的区　别　对现代农业基础设村的认识．不能停留在传统农业和转变　中的农业的认识水平上．必须扩大基础设施的认识范围；｛６）农　业基础设施作为基础设施的一个子系统，虽然具有基础设施的　一般特征．但是在计算农业基础设施对社会舸贡献率时，却要　充分考虑到农业基础设施的特殊性，单纯着眼于农业基础设施　的直接经济效益，将会低估农业基础设施的社会性意义，从而　有可能给农业基础设施的发展带来不利的影响ｃ总之，只有高　度认识到发展农业基础设施具有重要的现实意义，才有可能在　实践中给予其应有蚋发屉地位。　２谓整农业基础设施发展战略。在提高对农业基础设施　展．其基本对策是：础设施的落后面貌，切实解决农业基础设施建设中存在的各种　维普资讯 http://www.cqvip.com

农业经济・２００２／４　认识的基础上，要大力删整农业基础设施发展战略　但农业基　农业投＾。在增加农业基础设施投资总量的同时，要注意降低　础设施发展战略又受制于基础殴施发展战略，为此叉要调整好　投资成本，缩短投资周期，提高投资效益和投资技果．优化投资　基础设施发展战略。椎基础设施巳滞后于ＤＰＡ的情况下，可考　结构．提高各种赍添的配置效率．提高工程项目的技术等级水　虑暂缓放慢ＤＰＡ的发展速度．将社会可供资讴最大限度地集　平和服务功能。避免重复投资，重复建设，讲究台理布局，合理　中于基础设施捌域，实行　突击式”战略．以推动基础设施的迅　规划．论证科学，切忌主观主义和形式主义。此外．根据我国＾　速发展，填补短缺缺ｌ』～待基础设施太体适应ＤＰＡ发展需要　力资　比较丰常过一特点，坚持搞好劳动积累制度。但应根据　时．再实行同步发展战略。虽然这也是一种”超前”战略．但与罗　群众自愿原则，因地制宜。量力而行．讲究实技．接受益大小台　森斯地一罗丹等＾的　超前　战略含义不完全相同，后者是建　理负担，克分发挥劳动者个＾的主动性和积极性，注意处理好　在基础设施和ＤＰＡ大体相适应的基础和前提下的。我国农业　国家、集体和个人三者之间的利益关系。就我国觋状来说，私人　基础设施相对于整个社会的基础设施的水平而肓，更为落后，　力量还有限，农业基础设施主要还是由政府和集体来提供　，随　本应该加大其发展力度　但是在城市和工业基础设施等也均比　着私人资车和社会性资本力量的增强，他们在某些基础设施的　较落后．叉正处在工业化和城市化加速阶段这样一个背景环境　生产方面将会发挥更大的作用。　下．－一时要校正工业基础设施偏好和城市基础设施偏好也不尽　５探索新的经营管理体制。过去对农业基础设施的瞢理　觋实　在这种前提条付约束下，根据我国二元经济结构蚋实际　主要是一种实物管理和设备管理．谈不上什幺资产经营管理　情况和基础设施的公共性特征，可优先发屉社会共享型基础设　无偿服务，无偿供给．无偿消费。供给越多。需求缺口越大．实现　施，尽可能地扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，　扩大再生产步履维艰。根据社会主义市场经济体制基本要求：　（１　Ｊ对经营性或竞争性基础设施耍逐步改造成公司制，实行现　让农业分享工业基础设推翻城市基础设施．使基础设旌成为内　涵城乡联系，加强工农荧系的重要渠道．这种战略思路往农业　代企业制度．按一般生产企业运作．盘业要独立自主．自负盈　亏．为农业生产提供的各种暇务都要收费。其　费　本质上就是　专业化、商品化、市场化、社会化和一体化的发展趋势下，是积　服务产品的价格　（２）对少数特觅毫的行业和部门｛如邮政），可　敏　肝　的。农业中的许多重要基础醴施本米就依赖城市和工业　维持国家垄断经营局面。但也要努力日ｌ＾竞争机制，　克服垄　基础设施，或许就是城市和工业基础设施的一个组成部分；或　断经营带来的低教率阉舾，其服务收费不宜过高，亏搠由财政　许是城市和工业基础设施在农村和农业生产领域内的延伸　单　补贴　（３）对非经营性或非竞争性基础设施实行　价值管理为　纯为农业生产服务的专门化基础设施是较少的。当然，在某些　主，以宴物管理为辅的体制。这类设施以社会效益为主旨．可以　社会共享型设施中，还存在农业和工业的分摊受益问题　分摊　是无偿服务．或低偿服务。投资和经费来源主要由财政、税收负　份额可　经济效益为主，同时考虑到社会效益和生态效益。　担。但内部也要讲究经济效益。讲究责任、权利和利益的统一。　３确定发展重点　在上述战略思想指导下。可以避一步确　｛４）对所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理，　定农业基础设施的发腱顺序和发展重点。由于资源和要素的约　不仅要在运动过程中僳值，还要增值。增值才是资本舳本质。　束，我们不可能同时发屉所有纳基础设施，尽管可能都是短缺　（５）农村各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、　的，甚至短缺强度都较大．我国迁是要走选择性发展道路　虽鼻曼　股份合作经济等形式　明晰产权，按企业化原厕经营。总之，农　非均衡发展有其弊病，但就我国现状而言．可能更符台实际要　业基础设施的经营管理体制可　概括为终极所有权归一化，所　求。从历史发展阶段来看，我国农业基础设施正处在由传统农　有权与派生根柑分离．责、权、利三者相挠一，且有完善的法律　业向现代农业基础设施的转变当中。现阶段我国要重点发展以　翩度保障。能够在资本循环和周转中保值，增值的资车型、价值　下几类农业基础设施：｛Ｉ）农村交通运输设施。（２）水利设施。　型管理体制。不管是全国性的农业基础设施，还是地方性、区域　｛３　Ｊ农村能源设施。（４）农业科技和推广设施。（５）农村教育漫　性的农业基础设施；也不臂是经营性农业基础设施，还是非经　施。（６）农村通信设施　（７　Ｊ农产品产前产后设施。（８】农村环保　营性农业基础设施，都要朝着与市场经营运行机制相一致、耜　设施。｛９）其他设施。包括农村医疗、保健、体育、文化等设施。　适应的方向发展。最终使之成为市场经济体制的一个有机组成　４增加农业基础设施投＾。要确保农业基础设施发展战　部分。　略、发展重点和发展目标得以顺丰ｌ』实现，必须要广筹贷本，增加　●作者单位：安徽师范大学经济法政学簏２４１０００　——１——