我国大城市交通问题产生的体制原因及解决对策

北京交通大学 经济管理学院 程健 07120649

我国大城市交通问题产生的体制原因及解决对策

王元庆 孙林岩 孙传姣 城市问题 5/2007

大城市出现的交通问题如拥堵、污染严重、能源消耗严重等正成为我国快速城市化、机动化阶段面临的重大挑战。以首都北京为代表，越来越多的大城市市民感觉到出行正变成生活中耗时多、不确定性大、而又每天不得不面对的“生活中的苦难”。众多国外游客在感叹我国经济发展繁荣的同时，也纷纷把世界上交通最拥堵城市的“桂冠”戴给了北京。只有针

对我国大城市政府在职能、分工、部门运作关系上的缺陷进行改革，打破现有政府部门职能分工的条块分割，针对交通发展需要而适时调整政府职能与机构设置，才能使我国大城市交通真正走上可持续发展之路。

作者首先论述了大城市交通发展的客观规律与需求，然后谈了我国大城市交通现行体制缺陷，最后是国外经验借鉴并提出改进措施。

对西方国家单一大城市发展过程的研究表明，其发展一般要经历以下四个阶段：第一阶段：“城市化”阶段。这一阶段的特征是人口不断向城镇集中，城市人口不断向最大城市集中并不断向城市核心

地区集中。第二阶段：“城郊化”阶段。这一阶段的特征是与大城市核心相邻地区人口快速增长，城

市地区分散化、城郊化是由于城市中心资源有限，地产价格上升过快，伴随市中心区交通、环境恶化以后，城市发展进行的一次转型。第三阶段：“逆城市化”阶段。这一阶段的特征是人口分散超出了城

市的界限，中心城区逐渐荒凉，变成低收入阶层积聚地，中高收入阶层居住向大城市郊区转移，农村

人口回流，中小城市得到了发展。第四阶段：“再城市化”阶段。这一阶段的特征是城区重新恢复增

长，城市地区呈现复兴的趋势和个新的“城市化”时期。再城市化阶段是全球化背景下，中心城市具备

了消化运行成本高能力，区位优势再次焕发活力，吸引投资在市中心再次积聚所形成的城市复兴阶段。

城市交通系统类似于人体的血液循环系统，需要针对城市“体质”，通过定期与适度地对交通“症状”的检查，及时发现问题，并依据循环系统存在的问题，调整整个城市的发展思路、发展部位。大城

市交通拥堵，如同人体的心脏供血不足或血栓，需要在仔细检查基础上进行“手术”，并对日常交通

流进行长期、对症的监控。因此，大城市交通系统需要通过细致与全面的诊断、基于全系统的大量研究与

对策选择以及有效对症的交通管控，才能保障良好的运营能力。

大城市在从小到大的发展过程中，交通具有十分重要的引导作用。是否占有相对优越的交通条件，

决定了运输以及制造、商品交流的相对比较优势，与土地等其他条件一起决定了吸引投资、工作岗位

集中的能力。在城市化阶段，城市的集聚部位一般是按照交通条件优劣来区分程度的，市中心、交通走

廊、枢纽周边一般会具有较大的繁荣，这样的繁荣同时会导致这些地方交通拥堵加剧，并促进与这些地方相联系的交通轴线上的一些郊区在居住方面的快速发展，出现城郊化。而由于现代经济全球化竞争中CBD影响的重要作用，在大城市商贸中心、金融与服务中心，尽管城市交通拥堵压力已经十分突出，但仍然存在强大的向心集聚能力。可以发现，城市化、城郊化都要依托先行的交通建设，市中心的再次振兴更必然要依托强大的向心交通输送能力

我国目前行政管理基本上是只针对特定行政区域，以五年作为任期，部门职能相对分割，按照既定发展目标考核任务落实情况。这样发展给大城市交通带来的最大问题是缺乏远见，只重视政府任期内短期如何迅速发展，而给长远发展增加了巨大困难。即便是作为城市长远发展依据的城市总体规划，其本身要履行很多控制发展的作用，只考虑十年的发展期限内城市形态，对交通如何长远整体发展则缺乏预见和指导能力。

尽管国外的大城市发展已经证明了沿交通轴，放射式发展是解决大城市交通拥堵的关键，但由于这样的发展需要长期、适度超前的交通投资，在目前体制下，城市建设缺乏远见，加上注重追求眼前的解决方法，因此，在交通方面我国的大城市更多追求前期交通投资较少、在城市周边修建环路、照环路逐层平摊大饼式发展的路径。这种逐层平摊大饼所形成的城市格局，向心交通通过能力、公交配置

能力明显不足，环路承担了大量绕行交通，耗时多，耗能高，污染严重，由于环路交通功能过于重大，最终会由于环路集散道路通过能力不足而陷入深度的交通拥堵，难于根治。在地面汽车交通不能满足城市发展需要时，城市只能考虑发展地铁。而由于平摊大饼式发展，即便发展轨道交通，要保证区位联系基本需要，也需要配置比轴向发展更多的轨道网线路，而且可能由于轨道交通沿线土地先期开发所造成的较低密度，会使轨道交通客流较小，拆迁较多，不能获得足够的带动土地开发收益，城市交通拥堵的解决成本更高。

所以，目前的中国的城市交通的发展体制，造成了大城市交通前期投入成本低，后期解决成本畸高的局面。这一冲突是在目前体制下，很多大城市交通难于克服的顽疾。

现行国家层面对大城市交通的实际操作，最简化的概念是由交通部、铁道部、民航总局、公安部、建设部针对各自业务范围，通过政策、技术规范等指导各大城市的对口部门，从城市角度分别提出发展规划、建设项目等。当项目较小时，由城市自行决定是否实施；项目较大、超过管理权限时，要报省或国家发展与改革委员会、土地管理局、环保局等进行审批，以避免在投资、土地占用、环境保护方面的重大失误

在大城市内部管理层面，铁路、民航一般没有直属归口业务局，相关的建设与规划工作由铁道部和民航总局与地方政府直接协商，由发改委系统协商。由于行政级别差异以及部门利益最大化影响，铁道与民航部门一般更关注城市所提供用地位置、规模、拆迁工程数量、集散交通配套建设是否适宜等问题；城市主要考虑相关建设的不利影响及其与总体规划的关系。这一过程往往要反复协商、妥协，很难从全局最优角度考虑整个大城市交通系统的构建问题。建设部归口业务在城市工作量很大，一般大城市会分设为规划、市政、建设三个部局。规划局统管用地审批，市政局统管城市公共道路设施的建设维护，建设委进行包括城市道路交通基础设施建设在内的项目规划与平衡。

考察美、日、德、法等发达国家的大城市交通管理，会发现他们受国家政体限制，在联邦(国家)、州(省)、城市等方面的具体程序与机构设置有一定区别，但在交通机构设置上又有明显共性。

美国联邦政府对交通事务负总责的是联邦交通部(DOC)，其管理涵盖了各种运输方式，管理的目 标是建立人与环境协调发展，能以最高运行品质满足美国经济社会发展对交通的要求。它主要通过立 法、执法、定向投资和补贴等方式引导整个交通系统的健康发展。州交通部主要负责州范围内法规制定、特有技术问题、技术标准的制定研究，负责州范围内综合运输的规划、建设、运营管理、立法等。市、县交通局要对城市交通数据库建立、交通监测与研究、规划建设、运营管理负总责。对于打破行政界限，实际需要综合考虑的流域、都市带也有专门的交通部门，分工研究相关城市的互动与协调存在的问题，并统一行动。

根据我国目前大城市交通方面存在的问题，对照国际经验，本文认为，解决我国大城市交通持续发展问题，需要在体制层面进行解决，当前要从如下几个方面着手：

要有国家层面着眼于交通系统的整体优化，使各方协调发展，以安全、快速、舒适、环保、节能、

经济且兼顾短期交通问题和长期可持续发展为己任的交通管理部委，统筹引导交通立法、交通政策、交通投资补贴等工作，满足大城市交通发展的环境要求。

要通过部门分工调整和机构重组，打破与大城市交通发展规律不一致的部门间壁垒与分工，建立大

城市交通问题全面负责的主管部门，制定与其使命相一致的工作职能。

要建立基于科学分析基础上的大城市交通规划、建设、运营管理数据库，增加大城市交通研究的

投入，并保障有一定数量、专门的技术人员长期致力于决策导向的特定大城市交通问题研究，使大城市交通决策的预见性、科学性逐渐增强。

对跨行政区的城市带要建立专门的协调城市交通发展的行政性机构，并拨有一定的交通研究经费，逐步使之形成依托(委托)专门咨询机构完成对策研究，协调好城市之间的交通利益、交通建设行为，

引导区域交通可持续发展。

建立交通分析从业资质与专门的技术岗位职称系列，培育咨询机构发展，保障具备合格交通咨 询能力的人才的发展空间和发展条件。