统筹推进南通沿海开发的思考

作者：顾栋

来源：《中外企业家》 2013年第6期

一 、统筹推进南通沿海开发的路径

国务院常务会议讨论通过的《江苏沿海地区发展规划》，强调“江苏沿海地区发展，要统筹城市与农村、陆地与海洋、经济与社会发展，坚持科学布局、合理分工、保护环境、开放合作。”江苏沿海地区在国家发展格局中具有十分重要的地位和独特明显的优势：其一，江苏沿海地处我国沿海中部，南融长三角、北承渤海湾，西连中西部、东出东北亚，位于中国沿海、沿江、陇海三大经济带的交汇处，占据了十分重要的区位；其二，江苏沿海多优质岸线，次深腹地是广袤的平原，这里有全国密度最高的高速公路网、内河网，现代化立体交通网、物流通道已经形成，具有良好的农业和工业基础等，具备最优的开发条件；其三，贯通我国东西的两大动脉长江、陇海线都以江苏沿海为首端，对服务和带动中西部的发展也将发挥重大和深远的影响。

2010年6月，国务院通过了《长三角区域发展规划》，南通地处长江入海口，位于长江三角洲核心区域，处于江苏沿海开发和长三角一体化发展两大国家战略机遇叠加区域。面对千载难逢的历史发展机遇，南通认真贯彻国务院要求，坚持高起点规划，科学布局，“港口、产业、园区、交通和城市”五位一体发展，在《南通市“十二五”规划纲要》中将“深度参与长三角和江苏沿海地区融合发展”作为基本原则之一，用足用好国家和省关于促进长三角区域和江苏沿海地区发展的各项政策，深入推进江海联动开发，充分发挥南通在推动区域一体化发展中的作用，努力成为江苏沿海开发主力军和沪苏通小金三角中的重要一极。

一是全面统筹沿海沿江港口布局。全力推进沿海三大港区建设，即：以建成服务我国东部沿海地区和长江中下游流域的多功能、现代化、综合性大型深水港区为目标建好洋口港区；以打造我国沿海地区能源储备、中转的主要港区和重要的临海工业港为目标建好吕四港区，以打造“苏东门户、产业航母、海上新城”的战略定位建好通州湾港区。

二是科学规划产业布局。充分发挥南通的港口优势，在沿海沿江规划建设高水平的加工制造业体系，培育具有国际竞争力的大企业集团和国际知名品牌。沿海重点发展石化、能源、冶金产业；沿江重点发展船舶制造、机械、电子和轻工食品等产业。近期，南通沿海沿江要形成精细化工及生物医药、电子信息、船舶制造及配套、新能源装备及电力设备等若干个“千亿元级”产业板块。“十二五”期末形成若干具有国际竞争优势的先进制造业产业集群，基本建成长三角北翼国际先进制造业走廊。同时，要依托综合交通运输体系，发挥江海港口优势，加强与上海的融合，建设长三角北翼物流中心。

三是高起点设置园区布局。在发展好现有的10个省级以上工业园的基础上，科学高起点地布局沿海沿江新工业园区，集中力量，重点建设好新加坡——江苏重大合作项目苏通科技产业园，用10至15年时间，建设一个高科技、生态型、国际化、综合性的科技新区。使南通的各类工业园区，成为南通沿海开发的主要载体和强大的推动力。

四是超前谋划交通布局。将建设枢纽型、功能性、网络化与沿海开发相适应的综合交通体系，作为南通沿海开发的重点。三大港区都要有铁路与高速公路与之贯通，连接全市沿海沿江各港区、各开发区、园区的一级公路要全面建成。

五是高品味筹划城市布局。围绕建设江海交汇的现代化国际港城市，加速沿海地区城市化进程，突出市区作为区域性中心城市的地位，抓住国务院批准市区规划调整的重要契机，迅速

拉大南通市区发展的框架，将南通市区建设成具有滨江临海与山水园林特色，在地域、人口、经济规模与苏南城市接近的现代化大城市。

近年来，南通江海开发取得了历史性突破，“十一五”期间，全市新增万吨级以上码头20座。苏通长江公路大桥、江海高速公路、沿江高等级公路建成通车，兴东机场飞行区改扩建、宁启铁路电气化改造、海洋铁路、崇启大桥等加快建设，沪通铁路、宁启铁路通启段、通洋高速公路、海启高速公路进展顺利。载体建设取得新业绩，苏通科技产业园一期工程全面启动，上海外高桥（启东）产业园、锡通科技产业园、上海市北高新（南通）科技城、上海杨浦（海安）工业园等一批跨江联动合作园区覆盖所有县（市、区）；沿海前沿区域开发建设全面启动，启东、海门、如东等滨海产业集中区初具雏形。南通江海开发取得以下实绩：一是大产业项目加快集聚。组织472个亿元以上项目集中开工，总投资超过2000亿元。大唐吕四港电厂、江苏LNG接收站、王子制纸一期等百亿级项目投资或竣工。沿江沿海前沿地区完成规模以上投资107.5亿元、增长23.6%。二是大港口开发加快实施。洋口港10万吨级北航道工程完工，管线桥、太阳岛二期等建成；吕四作业区5万吨级码头投运，东灶港作业区2个2万吨级码头开工；通州湾建港条件研究全面启动。三是大通道建设加快推进。20项重大交通基础设施项目进展顺利。崇启大桥完成总投资的66%。沪通铁路公路大桥开工准备工作基本就绪。宁启铁路南通段复线电气化改造工程开工，海洋铁路完成工程量的76.3%。江海高速建成通车，通洋高速、临海高等级公路、平海公路开工建设，干线通道沿海边布局的态势已经形成。兴东机场飞行区改扩建完成工程量的65%。连申线航道南通段整治工程开工，焦港船闸建成。四是大园区承载功能加快提升。国家级开发区和12个省级开发区新落户10亿元以上重大项目26个。

二、统筹推进南通沿海开发存在的问题

由于现有管理体制、运行机制中的问题，沿海开发遭遇到种种瓶颈，一些深层次的矛盾逐步显现。

1.产业规划统筹协调机制不健全

沿海开发战略实施后，南通辖区内各县(市)、区纷纷出规划、上项目，筹谋大发展、大跨越。一些县区的发展规划都是邀请中央部委或科研机构、院所来制定的，起点不可谓不高，大都制定了港口建设、园区设置、产业培育的主攻战略，以石化、新能源、新材料等为主导产业。由此带来的一个突出问题是各地自居一隅，缺乏南通大区域协同发展的视野，导致产业特色不明显、产业布局雷同。争抢项目资源、不良竞争的情况屡有发生，导致出现无序开发、资源利用率不高等问题。

2.“省管县”、“市管县”管理机制矛盾凸显

行政体制上南通对所辖县（市)、区实行的是“市管县”，财政管理体制上省直接与县对接，两种体制相互交叉、相互制约。由于分灶吃饭的原因，南通市必然更看重市辖区的发展，而县级层面又很“委屈”，觉得没被当作“嫡亲”看待，市、县信息沟通不畅、利益纠葛频发，矛盾凸现。沿海开发中存在的争夺资源、规划重叠、重复投资、重复建设等现象是这种行政运行机制的弊端造成的。

3.缺乏统一指挥的组织保障协调机构

为加强对沿海开发的组织领导，南通市调整充实了沿海开发领导小组，下设办公室作为常设办事机构，配备专职人员，履行涉及沿海开发的相关规划管理、政策研究、项目推进、岸线资源开发等统一管理职能，与省沿海办进行工作对接，以确保规划落实到位、政策措施到位、组织保障到位、工作推进到位。各县（市)、区还没有成立相应机构，且沿海开发相关工作大都

放在发改委牵头组织协调。县（市）、区发改委的同志反映沿海开发涉及的工作千头万绪，没有专门机构、专门人员负责，导致组织保障、统筹协调不力。

4.人才引进机制尚不完善

目前南通临海区域的城市建设尚处起步阶段，基础设施比较薄弱，硬件设施与县(市、区)主城区相比还有相当大的差距，人文地理和工作环境有待于进一步改善。同时，人才引进、培养、开发经费投入不足，社会保障制度不完善，高层次引进人才的发展机遇和成长空间相对较小，在一定程度上对人才缺乏吸引力、凝聚力，许多实际问题亦需要高校和地方政府磋商协调解决。

5.沿海开发投融资机制不顺

南通沿海开发需要资金10000亿人民币，很多项目建设周期长，相应的投资回报周期就得拉长，吸引外资、民资的难度就相应增大。江苏沿海开发上升为国家战略之时，全球经济仍然笼罩在金融危机的阴霾下，南通沿海开发能够获得的资金、项目支持受到较大影响。在如东、启东、海门调研时，地方政府普遍反映融资渠道不畅、融资难度大，目前港口建设、园区建设先期投入大多采取的是与大型企业集团或央企合作方式进行的，后续资金的投入仍然面临较大缺口。

三、统筹推进南通沿海开发的对策

1.建立权威性协调机构

一是远景期望：南通实现市县一体化,将南通现有的启东、海门、如东、如皋、海安五县（市）改为南通市辖五区，现有主城区进行重新规划调整，建立一个拥有760万人口、8000多平方公里的江海大城市。二是中期目标一一海滨城市战略构想：将海门、如东撤县（市）改区，将南通市区建成真正意义上的海滨城市。三是起步目标一一特大型滨江城市战略构想，将海门撤市建区。国际经济社会发展的经验表明，建设特大型城市应有3000平方公里的地域，300万以上的人口，尽快实现海门撤市建区的目标，不仅能够拓展南通市区的发展空间，而且随着崇海大桥的建设，将使南通市区直接连接上海成为现实。进一步统筹沿海开发过程中港口、产业、交通、园区和城镇的布局和建设，减少区域内利益纠纷，放大沿海开发国家战略的优势。

完善市沿海开发领导小组管理职能,它的组员涵盖了各级政府一把手官员、各相关职能部门领导，应该成为权威性协调机构，统筹协调沿海开发方方面面的工作。其下设专门机构一一沿海办进一步细化管理职能，可分设规划管理中心、项目推进中心、利益协调中心、应急处理中心等，确保南通在沿海开发进程中做到统一规划，协同步伐，统筹开发，资源合理利用，生产要素有序流动，实现多方共赢的目标。

2.构建总体规划一体化的统筹协调机制

一是港口建设一体化：充分发挥江海组合大港的优势，重点有序推进筹建港口集团。洋口港、吕四港和通州湾港区三大沿海深水大港的开发建设要发挥自身比较优势，错位发展，分工协作，形成良性竞争态势。洋口港区近期结合苏北沿海产业升级的契机，承担原材料、石油、液体化工等散货物资运输任务，为临港工业开发服务，远期发展为大宗散货的中转运输的综合性港区和集装箱运输支线港；吕四港区作为腹地临港工业发展的主要依托，近期主要服务于海门、启东两市沿海产业带开发的需要，中远期服务于整个海门、启东、通州的发展需要，并逐步增强对苏中、苏北等其它内陆地区的辐射能力，成为以临海工业建设为龙头的新型港口和上海港口群体中外海深水港口的重要组成部分；通州湾港区要开发建设成一个大小泊位相配套、功能齐全的大型深水港口群，以打造苏东门户、产业航母、海上新城为目标，建成江苏外向型

经济的重要出海通道、南通沿海大型深水港港群和大规模临港产业基地，成为江苏沿海开发的一个新兴的重要增长极。

二是产业布局一体化：全市一盘棋，避免重复建设、无序发展，沿海重点发展石化、能源、海洋工程、船舶和重装备、新能源、电子信息和化工新材料等产业，着力打造长三角先进制造业走廊。依托综合交通运输体系，发挥江海港口优势，建设长三角北翼物流中心；加快南通沿海旅游资源开发，高起点规划建设国家级生态旅游度假区；利用沿海丰富的农业资源和良好的生态环境，着力建设现代农业产业基地、优质农产品基地、观光农业区；加快发展现代海洋渔业，实施“百万亩连陆滩涂、百万亩辐射沙洲、百万亩浅海和百万平方米设施渔业”的“四百万工程”，建成现代海洋渔业基地。

三是基础设施一体化：统一规划建设交通、能源、水利、信息化等四类重大工程。建设枢纽型、功能性、网络化与沿海开发相适应的综合交通体系，是南通沿海开发的重点。构建与港口相联系的铁路与高速公路网络，海安一洋口港铁路延伸上岛，宁启铁路通启段加快建设并使之联通吕四港，沪通铁路加快建设步伐。加快建设连接全市沿海沿江各港区、各开发区、园区的一级公路。洋口港、吕四港与高速公路的连接也要加快规划、加快建设。最终形成集铁路运输体系、高速公路运输体系、国省道公路运输体系、内河航道运输体系和以天然气、沿江沿海原油、成品油运输为主体的管道运输体系以及兴东机场支线航空为一体的立体型综合式的现代交通网络，深度融入国家和全球交通运输体系。

四是基本公共服务一体化：包括资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等方面，范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等方面。按照不同发展阶段的目标要求，统一南通各项基本公共服务的最低标准，在确保最低标准达标率的基础上，全面实现区域基本公共服务一体化。加大发达地区帮扶次发达地区的力度，力求实现基本公共服务资源的无障碍流转，在基本公共服务的各个方面实现区域内异地自由流转，异地待遇互认，异地流转顺畅。

五是城市布局一体化：进一步拓展中心城市的发展空间。围绕建设江海交汇的现代化国际港口城市，加速沿海地区城市化进程，突出市区作为区域性中心城市的地位，拉大南通市区发展的框架，将南通市区建设成具有滨江临海与山水园林特色的现代化大城市，推进海门撤市建区工作，进一步拓展市区发展空间，为建设特大型城市创造地域空间和资源优势。将县(市)城区建成规划科学、规模适度. 功能完善、环境优美的现代化中等城市；加快建设海滨小城市群（城市组团）重点发展临海城镇，打造滨海新城，充分发挥临海城镇在沿海开发中的据点功能，逐步建成海滨小城市群。

3.构建海陆空联动、江海联动的统筹协调机制

一是南通中心城区、海门城区、如皋港周边地区在内的沿江都市区集群，重点发展现代服务、装备制造业、电子信息、生物医药。二是通州沿海地区、腰沙?冷家沙海域构成的通州湾集群，重点发展大型石化、钢铁冶金、海洋工程。中远期开发大型深水港群。三是海安城区、如皋城区为主所构成的海安一如城集群，重点发展动力设备、机械电子、新材料、现代纺织、食品加工等。四是洋口港区、如东城区为主构成洋口港一掘港集群，依托深水港口，重点发展石油化工、新能源与港口物流。五是吕四港区、启东城区为主构建吕四港一汇龙集群，依托深水岸线，重点发展电力能源、海洋产业及区域性能源战略储备中转基地。推进江海交通联动对接，加快构筑江海大通道，加速形成公、铁、水、空、管五大运输方式多式联运、协调衔接、互为补充的综合交通运输网络体系。

4.构建区域内协作与利益补偿统筹协调机制

市沿海办负责牵头组织全市沿海战略资源开发使用项目的联审会办和联合执法监管工作，统筹协调沿海战略资源均衡配置、合理使用的重大事项，组织推进沿海 战略资源开发使用项目实施。沿海办要定期组织重大项目相关方 进行沟通、会商和向相关方面及时反映情况，确保信息渠道畅通，组织协调区域内有关合作框架和规划，对区域内重大项目进行评估，调解非法律性利益纠纷。

利用市场机制来协调利益沖突。探索建立有差别的产业准入机制。即企业如果不按照产业规划的布局要求，虽然也能建厂开业，但会受到较严格的市场准入评估，而且有可能得不到政府的融资、用地等优惠政策支持，大幅度提高成本，市场竞争力必将有所下降。制定跨地区的税收分成措施来协调项目利益分成。探索建立排污权、土地使用指标交易制度，建立生态补偿机制。

通过契约机制进行利益补偿。合作需要在广泛协商、达成共识后进行，各相关利益方订立契约或协议，通过公证等措施上升到法律层面来保障双方利益。发生利益纠纷时，根据契约依法保护履约方，由违约方进行经济补偿。根据总体规划，不宜放在本县域或本园区的项目可以与其它县(市)或园区进行项目置换，双方签订协议，约定利益补偿标准和方式。

5.构建人力资源开发统筹协调机制

一方面编制人力资源一体化开发计划。围绕沿海开发重点产业、重点项目发展目标，组织开展人力资源调研，制定出台沿海开发人才发展整体联动计划，对沿海地区阶段性人才总量的增加、人才结构的调整、人才素质的提升、人才载体的建设、人才政策的完善、人才环境的优化提出具体意见，强化对沿海开发过程中人力资源开发工作的统筹协调。

另一方面统一人才培养引进政策。逐步形成适应沿海开发工作的统一的人才培养、引进、激励、配套支持等人才政策体系，降低区域内人才流动、开发的成本，促进区域内人才合理流动和优化配置。对于暂时不愿意落户企业或经济欠发达地区的高层次技术人才，可以制定更为灵活的引进政策，如让其落户高校、科研院所或实施同城待遇等，真正将需要的人才留住、用好。每年制定出台《南通市沿海开发人才需求目录》和《南通市沿海开发岗位薪资指导价格目录》，为企业及人才提供良好的公共信息服务,及时将人才开发的各项政策、措施及信息资源上网发布。

此外,构建开发与环境保护并重的统筹协调机制

一切从实际出发，坚持城乡一体，统一考虑南通城乡生态产业安排、环保设施建设，环境整治等等，力求做到同步行动、同步建设。突出绿色主题，以绿色为主题引领生产、消费、建设等多方面的工作。加强对规划编制的指导和管理，保证环境保护规划与沿海开发的总体规划、专项规划、具体工作规划之间相互衔接，协调统一。要重点建立和完善有利于环境保护的公开、透明制度，如重大环境问题的官员问责制度、破坏环境的惩罚制度、浪费资源的赔偿制度、超标准污染排放的停产治理制度、生态环境影响评价和生态环保问题公众听证会制度等等。

作者简介：顾栋(1954-) ，男，江苏南通人，副教授，从事公共管理研究。

（作者单位：中共江苏南通市委党校）

(责任编辑：赵媛)