南通市“十一五”专项规划之一
南通市国土资源开发利用
“十一五”规划
南通市国土资源局 二○○六年四月
从事土地出租、土地流转、土地转让、土地租凭等业务
南通市国土资源开发利用
“十一五”规划
南通市国土资源局 二○○六年四月
土地资源网（http://www.tdzyw.com/）国内最大的土地流转平台
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领导小组： 董菊卉 刘建华
黄 玲 张跃进 顾宗轩 丁 毅 朱振洲
研究人员： 阎 红 姚建华
王明华 徐 晖 江少康 邢卫兵 潘祥伟 沈金兵 严 伟 刘婷婷 金 晔
编 制： 阎 红 金 晔 审 核： 张跃进 俞 雷 校 对： 马 梅 蔡思峰
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
目 录
前 言 ................................................................................... 1
（一）规划期限 ........................................................................ 1 （二）规划范围 ........................................................................ 1 （三）规划依据 ........................................................................ 1
一、自然经济概况 .............................................................. 3
（一）自然概况 ........................................................................ 3 （二）资源概况 ........................................................................ 5 （三）经济概况 ........................................................................ 5
二、“十五”时期国土资源开发利用总体情况 ............... 7
（一）土地利用总体规划执行情况 ........................................ 7 （二）国土资源对经济社会发展的支撑成效 ...................... 11
三、“十一五”国土资源开发利用的形势和需求预测 . 15
（一）面临的形势 .................................................................. 15 （二）需求预测 ...................................................................... 17
四、指导思想、规划原则和发展目标 ............................ 26
（一）指导思想 ...................................................................... 26 （二）规划原则 ...................................................................... 26 （三）发展目标 ...................................................................... 27
I
《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
五、主要任务和重点工作 ................................................ 29
（一）主要任务 ...................................................................... 29 （二）重点工作 ...................................................................... 32
六、规划实施环境影响评价 ............................................ 35
（一）评价原则与方法 .......................................................... 35 （二）评价结果 ...................................................................... 36
七、保障措施 .................................................................... 39
（一）加快配套体制改革，营造良好落实平台 .................. 39 （二）充分运用市场机制，提升土地配臵效率 .................. 39 （三）强化规划引导作用，拓展发展用地空间 .................. 40 （四）坚持节约优先原则，大力推进集约用地 .................. 40 （五）挖潜农村建设用地，全面实施挂钩政策 .................. 41 （六）推动江海滩涂围垦，确保耕地占补平衡 .................. 42 （七）加强生态环境保护，注重资源均衡利用 .................. 43
II
《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
前 言
“十一五”时期（2006-2010年）是南通市全面建设小康社会的决胜期，是提升在全省和长三角城市地位的赶超期，是经济发展全面腾飞的关键期，也是土地保障压力持续增大的矛盾期。贯彻落实科学发展观，坚持“规划引导、城乡统筹、优化结构、集约利用、管理深化、制度创新”，在对“十五”时期全市国土资源开发利用状况及其与经济社会发展的关系进行深入分析研究的基础上，组织编制了《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》，统筹指导“十一五”时期全市国土资源管理工作。
（一）规划期限 2006年—2010年。 （二）规划范围
南通市行政区域范围内的全部土地，总面积10534.4平方公里(含海堤外滩涂和长江水面)。
（三）规划依据
1．《中华人民共和国土地管理法》
2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》 3．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 4．《江苏省土地管理条例》
5．《南通市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
6.《南通市土地利用总体规划（1997-2010年）》 7.《南通市城市总体规划（2002-2010年）》 8.《南通市城镇体系规划（2000-2020年）》 9. 其他相关政策法规 10．相关专项规划。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
一、自然经济概况 （一）自然概况
1．地理位臵。南通市位于江苏省东南部，地理坐标介于北纬31°41'06''—32°42'44''、东经120°11'47''—121°54'33''之间。东濒黄海，南临长江，西靠泰州，北接盐城，与上海、苏州隔江相望，位于沿海经济带与长江经济带T型结构交汇点，自然和区位条件较为优越。南通市下辖海安、如皋、如东、通州、海门、启东六个县（市）及崇川、港闸、南通开发区3个区，共125个镇，6个乡，1891个村，2005年末总人口770.86万，人口密度为963人/km2。
2．水文气象。南通市属北亚热带湿润性气候区，年平均气温在14.0℃—15.1℃，全年气温稳定在10℃以上的天数220—230天，无霜期达到226天，年平均日照2100—2200小时，年平均降水1000—1100mm，四季分明，雨水充沛。全年多东南风，夏秋两季多受热带风暴影响，年蒸发量875 mm，雨热同季，夏季雨量约占全年降雨量的40%—50%，日照充足，光热水气基本同季，耕作期长，适合多种植物繁衍生长。
长江是南通市最主要的河流，农村土地流转境内长江水域约642平方公里，长163公里、宽5—10公里，年均径流量约1万亿立方米。长江南通河段为感潮河段，潮流呈往复流性质。水位受潮汐和长江径流的影响。平均高潮位3.67米，平均低潮位1.91米，最高潮位达7.08米。境内河网纵横交
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
错。内河拥有一级河12条，长743公里；二级河105条，长1760公里；三级河1066条，长4934公里。由于土体疏松，水土流失，河道易于淤浅，降低了引、排功能，但为砖瓦企业提供了充足的淤泥资源。
3.地形地貌。南通市位于江海交汇处，是由长江北岸的古沙嘴不断发育、合并若干沙洲而成，属于长江下游冲击平原。全境地域轮廓东西向长于南北向，三面环水，一面靠陆，呈不规则的菱形状。地势低平，平坦辽阔，地表起伏甚微，自西北向东南略有倾斜，海拔一般在2.0—6.5米之间。
境内除狼山基岩低山残丘区外，大部分属长江三角洲平原，西北部属江淮平原。农村土地流转狼山基岩残丘区主要由军山（108.5米）、剑山（80.5米）、狼山（104.8米）、马鞍山（49.4米）、黄泥山（29.3米）“五山”构成，山体面积约0.7平方公里，为断裂构造作用形成的断块山，山上部分地段有更新世下蜀黄土堆积，山体周围地势低平，地面高程2.7米左右（黄海高程，下同），“五山”地区已建成“AAAA”级风景名胜旅游区；海安里下河泻湖沉积平原区高程1.5—5.0米，由东南向西北微倾，地势低洼；北岸古沙嘴区高程4—6米，主要高沙土分布，土质透水性强，其东部为古沙洲高坑平原，高程3.5—4.5米；古河汊平原区高程2.7—4.0米，有低洼湖荡存留，表层物质以亚粘土为主；三余海积平原区，一般高程3.0—3.5米左右；新三角洲平原和沙洲区高程一般1.5—3.0米，地势低平，常受洪水和高潮位的威胁。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
（二）资源概况
1．土地资源。农村土地流转南通市土地总面积10534.4平方公里(含海堤外滩涂和长江水面)，人均土地面积0.136公顷。2005年10月31日土地利用现状变更调查数据显示，全市现有耕地面积45.97万公顷，人均耕地面积0.0596公顷。南通境内江海岸线422公里，其中江岸线219公里，海岸线203公里（理论岸线223.5公里，标准岸线202.3公里），约占全省海岸线总长的20%。由于地理位臵独特，南通境内滩涂资源较为丰富，0米以上潮间带滩涂面积共18万公顷（含0米以上辐射沙洲6.7万公顷），约占全省的1/3。
2.矿产资源。南通市矿产资源较为贫乏，储量小，大多不具开采价值。煤炭分布于狼山、平潮一线，储量3800万吨；石油储藏于海安县境内；启东、海门及长江一带储有浅层天然气，储量2.2亿立方米；南黄海为油气资源远景区；海安县尚有泥炭分布。南通市拥有铁矿、花岗岩、大理石、砖瓦粘土和矿泉水与地热水等，已发现的有13种，其中能源矿产4种、金属矿产3种、非金属矿产4种、水气矿产2种。
（三）经济概况
“十五”期间，按照“依托江海、崛起苏中、融入苏南、接轨上海、走向世界、全面小康”的战略部署，全市经济总量和财政收入大幅度增加，城乡面貌明显改观，产业结构更趋合理，人民生活水平显著提高。农村土地流转全市地区生产总值由2000年的736.44亿元增加到2005年的1472.08亿元，人均地区生产总值由2000年的9378元增加到2005年的
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
19097元，均在“九五”末基础上实现了翻番；全市财政收入达到170亿元，占GDP的比重达11.5%，比“九五”末提高了4.3个百分点；地方一般预算收入达到70亿元。“九五”期末全市一、二、三次 产业比例为17.62：48.08：34.3，“十五”调整为11.02：55.97：33.01，工业化进程加快。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
二、“十五”时期国土资源开发利用总体情况 （一）土地利用总体规划执行情况
按照《南通市土地利用总体规划（1997-2010年）》要求， “十五”期间全市规划减少耕地3682公顷（5.52万亩），其中用于各级各类建设3232公顷（4.85万亩），退耕灾毁（不含农业结构调整）450公顷（6750亩）；规划补充耕地3967公顷（5.95万亩），其中土地整理新增耕地3158公顷（4.74万亩），开发复垦新增耕地809公顷（1.21万亩）；规划净增耕地285公顷（0.43万亩）。“十五”期末，全市规划耕地总面积达到48.61万公顷（729.19万亩），规划基本农田保护面积45.95万公顷（689.20万亩），农村土地流转其中耕地面积为41.59万公顷（623.87万亩）。
1.土地利用结构。根据南通市2005年土地利用现状变更调查资料，全市土地面积为105.35万公顷（1580.25万亩），其中农用地61.74万公顷（926.1万亩），占土地总面积的58.61%；建设用地16.81万公顷（252.15万亩），占土地总面积的15.96%；未利用地26.80万公顷（402万亩），占土地总面积的25.44%。（具体分类利用结构见表1和图1）
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
表1 2005年南通市土地利用结构
序号 0 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
分类 合计 农用地 耕地 园地 林地 牧草地 其他农用地
面 积 （公顷） 1053440 617375 459674 37239 3353 10 117099
比 例 （%） 100.00 58.61 43.64 3.54 0.32 9.5e-4 11.11
序号 2
分类 建设用地
面 积 （公顷） 168103
比 例 （%） 15.96 14.42 1.01 0.53 25.44 1.54 23.90
2.1 居民点及工矿用地 151888 2.2 2.3 3 3.1 3.2
交通运输用地 水利设施用地 未利用地 未利用土地 其他土地
10631 5585 267961 16225 251736
未利用地25.44%建设用地15.96%农用地58.61%
图1 2005年南通市三大类用地对比图
2.农用地现状。2005年南通市农用地61.74万公顷（926.1万亩），以耕地为主，其次为其它农用地、园地、林地和牧草地。其中耕地农村土地流转45.97万公顷（689.55万亩），约占74.46%；其它农用地，如沟渠、坑塘水面和农村道路等占比也较大，约占18.97%；园地，主要是桑园和少量果园，约占6.03%；林地面积很小，约占0.54%；牧草地几乎没有。（农用地结构见表2和图2） 表2 南通市2005年农用地内部结构 地类 农用地 耕地 园地 林地 牧草地 其他
荒草地1.75%盐碱地4.23%其它0.07%面积（公顷） 617375.44 459674.33 37238.73 3353.42 10.02 117098.94
占比（%） 100.00 74.46 6.03 0.54 0.00 18.97
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滩涂49.70%苇地1.64%河流水面42.61%图2 南通市2005年农用地内部结构图
《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
3.建设用地现状。2005年南通市建设用地总量为16.81万公顷（252.15万亩），全市人口密度居全国同类地（市）前列，农村人口占比较大，因此，建设用地以农村居民点用地为主，约为68.16%；乡镇工业较发达，工业用地占比也较大，约为12.67%。城镇建设农村土地流转用地主要集中在市区，约占总城镇建设用地的31.49%。（建设用地结构见表3和图3）
表3 南通市2005年建设用地内部结构 地类 建设用地 居民点及工矿
城市
面积（公顷）
168103.29 151887.51 6928.88
占比（%） 100.00 90.35 4.12 3.60 68.16 12.67
6.32 3.32
农村居民点69.42%交通用地水利设施3.38%6.44%独立工矿12.90%城市4.20%建制镇3.66%6043.39 其 建制镇
中 农村居民点 114584.16 独立工矿 交通运输用地 水利设施用地
21290.35 10631.21 5584.57
图3 南通市2005年建设用地内部结构图
4.未利用地现状。2005年南通市未利用地26.80万公顷（402万亩），以滩涂和河流为主，约占92.31%，其中滩涂约占49.70%，河流约占42.61%。滩涂资源主要分布在如东，约占全市的70.20%。（未利用地结构见表4和图4）
表4 南通市2005年未利用地结构
地类 未利用地 荒草地 盐碱地 其它 河流水面 苇地 滩涂
面积（公顷） 267961.15 4701.65 11337.53 185.61 114177.32 4389.52 133169.53
占比（%） 100.00 1.75 4.23 0.07 42.61 1.64 49.70
荒草地1.75%盐碱地4.23%其它0.07%滩涂49.70%苇地1.64%河流水面42.61%
图4南通市2005年未利用地结构
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
由于“十五”期间全市经济社会的大发展大跨越，土地利用的多项指标突破了总体规划的要求。具体表现在：
1.耕地大量减少影响耕地保有量指标。“十五”期间，南通市土地利用结构变化表现为农用地（特别是耕地）急剧减少，建设用地明显增加，未利用地大量开发。五年间耕地减少1.85万公顷（27.75万亩），没有实现耕地净增285公顷（0.43万亩）的预期目标。2005年，全市实际耕地面积45.97万公顷（689.51万亩），远低于48.61万公顷（729.19万亩）的规划目标。主要原因是规划期农村土地流转间由于农业结构调整减少耕地13296公顷（19.94万亩），大量耕地调整为鱼塘和园地。同时农村道路、宅基地及违法用地也占用了大量耕地。
表5 “十五”期间南通市土地利用结构变化情况（单位：公顷）
土地利用类型
农用地 耕地 园地 林地 牧草地 其他农用地 建设用地 居民点及工矿 交通运输 水利设施 未利用地 土地总面积
2000年
土地利用面积 623211.67 478177.00 29396.46 2599.95 7.82 113030.43 155140.59 142757.61 6619.77 5763.21 273954.29 1052306.55
2005年 土地利用面积 617375.44 459674.33 37238.73 3353.42 10.02 117098.94 168103.29 151887.51 10631.21 5584.57 267961.15 1053439.88
合计 -5836.23 -18502.67 7842.27 753.47 2.20 4068.51 12962.70 9129.90 4011.45 -178.65 -5993.14 1133.33
南通市现有基本农田40.89万公顷（613.36万亩），其中耕地35.60万公顷（533.96万亩）；与规划的基本农田保护指标45.95万公顷（689.20万亩），其中耕地41.59万公顷（623.87万亩）差距较大。主要原因一是保护率偏高，部
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
分指标无法落实到地块；二是省及省以上重点工程实际用地超过预留指标；三是部分能源交通水利工程未预留指标；四是行政区划调整预留发展空间占用了部分基本农田。
2.建设用地总量和增量指标突破规划目标。“十五”期间，全市建设用地从2000年的15.51万公顷（232.65万亩）增加到2005年的16.81万公顷（252.15万亩），年均增加2600公顷（3. 9万亩）。其中居民点及工矿用地增加1818公顷（2.7万亩）；交通用地增加4011公顷（6.02万亩）。其中建设占用耕地9291公顷（13.94万亩），远远超过建设占用耕地3232公顷（4.85万亩）的规划目标。
3.滩涂等未利用土地资源大量开发利用。“十五”期间，全市开发未利用地5993公顷（8.99万亩）,同期新围垦未利用地1133公顷（1.7万亩）。未利用土地资源的大量开发利用，增加了非农业建设的用地空间，缓解了农用地转用计划指标紧缺的矛盾，为土地开发复垦整理提供了充足的后备资源，为全市实现耕地占补平衡作出了重大贡献。
（二）国土资源对经济社会发展的支撑成效
1.科学编制规划，发挥“龙头”作用。面对南通市行政区划调整和城镇化进程加快的新形势，按照省国土资源厅的部署和要求，于2002年组织力量对1997年编制的全市乡镇级土地利用总体规划进行了调整完善。调整完善后的乡镇级土地利用总体规划较好地处理了保护资源与保障发展的关系，为全市经济发展预留了较为充足、合理的规划建设用地空间。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
2.强化计划调控，保障重点项目用地。在土地利用总体规划的指导下，强化了年度用地计划的调控和引导，采取“规划预留、分期用地”等多种形式，优先保证能源、交通、水利等重点基础设施项目用地，有效地保障了中远川崎造船二期、王子制纸、LNG项目等一大批重点建设项目用地需求，支撑了全市经济社会跨越发展。“十五”期间，全市共报批新增建设用地14083公顷（21.13万亩），建设占用农用地10196公顷（15.29万亩），建设占用耕地9291公顷（13.94万亩），同比增长超过200%。（“十五”期间全市建设用地报批和供应情况见表6和表7）
表6 南通市2001-2005年建设用地批准情况
（单位：公顷） 年度 2001 2002 2003 2004 2005 小计
新增 建设用地 795 1966 5135 2904 3283 14083
表7 南通市2001-2005年建设用地供应情况 （单位：公顷） 年度 2001 2002 2003 2004 2005 小计
总供地 949 1402 4220 3212 3593 13376
建设占用 农用地 652 1540 3897 1925 2182 10196
建设占用 耕地 596 1468 3543 1753 1931 9291
新增面积 431 784 2962 2141 2505 8823
存量面积 518 618 1258 1071 1088 4553
3.盘活存量土地，拓展用地供应渠道。认真贯彻落实国家宏观调控政策，全市积极盘活存量土地，根据土地不同类别提出不同供地策略，着力拓展建设用地供应来源的渠道。鼓励拥有盐场、滩涂等国有未利用地资源的地区，在符合土地利用总体规划的前提下，加大对未利用地的开发力度，有条件地转为建设用地。“十五”期间，全市共利用存量土地4553公顷（6.83万亩），开发利用国有未利用地892公顷（1.34万亩），大大缓解了建设占用农用地计划指标紧缺的矛盾。
4.规范土地市场，扩大有偿用地范围。严格执行《划拨
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
用地目录》，对于符合目录要求的用地，按划拨方案供地；对不符合划拨用地条件的，实行土地有偿使用。“十五”期间，南通市有偿供地（含出让供地和租赁用地）10932公顷（16.40万亩），占总供地面积的81.93%。其中出让供地10356公顷（15.53万亩），占总供地面积的77.42%，合同出让金收益达165亿元。划拨供地比例由2000年的38.73%下降到2005年的17.16%，出让供地由2000年的59.19%上升到2005年的79.92%。（2000年和2005年全市供地方式占比情况详见图5-6）
出让59.19%租赁1.77%使用0.31%划拨38.73%租赁1.79%使用1.13%划拨17.16% 出让79.92% 图5 2000年南通市供地方式占比 图6 2005年南通市供地方式占比
5.集约利用资源，增强国土支撑效果。“十五”期间，随着南通市土地市场的逐步完善，土地有偿使用比例迅速提高，土地集约利用效益连年攀升，土地支撑作用明显增强。针对南通市人多地少，土地后备资源相对紧缺的状况，出台《加强工业建设项目集约用地管理的意见》，把好建设用地规划审查关，强化建设项目定额用地管理，引导企业走节约集约利用土地的发展道路。全市地均GDP由2000年的920万元/平方公里，增加到2005年的1840万元/平方公里，增幅达100%，年均增长率达到14.9%。其中单位建设用地二三产业增加值由2000年的3911万元/平方公里上升到2005年的7792万元
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
/平方公里，单位农地第一产业增加值由2000年的208万元/平方公里上升到2005年的263万元/平方公里。地均固定资产投资由2000年的756万元/平方公里上升到1019万元/平方公里，增幅达34.79%。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
三、“十一五”国土资源开发利用的形势和需求预测 （一）面临的形势
“十一五”时期南通市将处在工业经济快速发展、经济总量迅速增长、城乡建设日新月异、全面建设小康社会的重要阶段，同时也处于产业结构调整提升、增长方式加速转变的过渡期，全市经济社会跨越发展的迫切需求与国家宏观调控政策的从紧限制，必然在有限资源供求关系方面产生矛盾，国土资源的开发利用面临前所未有的挑战。
1.土地资源供需矛盾更趋突出。由于南通经济发展处于工业化中期、城镇化加速期以及经济国际化提升期这一特定阶段，投资拉动经济增长、产业加速扩张是发展的主要特征，这就决定了必需要有相应的土地资源作为支撑；但按照国家宏观调控的要求，今后下达的土地计划将十分有限，由此产生的用地供需缺口带来耕地保护、占补平衡和土地供应三重压力。随着国家从严从紧土地宏观调控政策的长期推行，农用地转用指标实行严格的指令性计划控制，土地资源供应瓶颈还会进一步显化。
2.土地资源保护压力日益加大。在经济增长方式仍以投资拉动为主，并逐渐由粗放型向集约型转变的情况下，要保证南通市“十一五”经济快速增长，必然以占用相当数量的农用地和耕地资源为代价。按照“占一补一、占补平衡”和“耕地总量和基本农田面积不减少”的要求，“十一五”期间，
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
南通市土地资源特别是耕地资源保护形势将更加严峻。同时，土地利用结构和空间布局亟待优化，土地节约集约利用体制和机制有待健全，征地制度改革和土地市场体系仍需进一步完善，土地调查、监测、评价等基础工作有待进一步加强。
3.土地利用结构布局亟待调整。南通市建设用地中农村居民点用地占比较高，达到68.16%；城镇建设用地占比相对较低，仅占7.72%。自然村庄分布零散，严重影响了村庄的集聚和土地的集约利用，人均农村居民点用地186平方米，远远高于150平方米/人的国家标准，土地浪费现象较为严重。工业布局特别是乡镇工业集中区满天星式的布局不合理，难以形成产业集聚效应，基础设施投资成本大，投资强度不高，投入产出率较低。
4.资源粗放利用未能有效扭转。建设用地征而未供、供而未用及闲臵浪费现象还不同程度地存在。“十五”期间全市征而未供土地2798公顷（4.20万亩），占总征地面积的20.36%；供而未用土地204公顷（0.31万亩），占总供地面积的1.53%；闲臵土地117公顷（0.18万亩），低效利用土地9259公顷（13.89万亩）。
5.节约集约利用水平有待提高。“十五”期间，建设用地的大量供给支撑了南通市经济社会的跨越发展，但由于经济结构和产业层次的相对落后，与长三角其他城市有关指标相比（表8），南通市土地集约利用水平仍相对偏后，地均GDP和地均固定资产投资仅位于扬州、泰州、湖州等城市之前,南通市土地集约利用水平有待进一步提高。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
表8 2004年长三角15个城市土地集约利用水平比较 （万元/公顷）
序号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
城市 上海 无锡 苏州 南京 嘉兴 常州 宁波 镇江 绍兴 南通市 杭州 舟山 泰州 扬州 湖州
地均GDP 117.49 49.08 40.65 29.02 26.83 25.16 23.04 20.31 15.91 15.32 15.15 14.73 12.17 11.88 10.15
地均固定资产投资
48.65 23.27 18.32 18.26 16.19 13.45 11.7 8.33 7.57 7.56 7.26 8.88 5.29 4.98 6.28
*注：杭州由于行政区划调整（2001年余杭、萧山两县改区并入），土地集约利用水平偏低。
6.违法用地现象时有发生。由于人多地少的国情意识、节约集约用地意识较为淡薄，违法占用土地、非法转让土地和违法建设小土窑等现象还不同程度地存在，造成资源的不合理利用甚至浪费。由于依法行政观念和意识不强，资源管理法律法规体系尚未建立，管理行为的监督机制还不完善，国土资源违法案件的查处力度不够。
（二）需求预测
1．建设用地总量和增量需求预测。建设用地需求预测是指对一定地区、一定规划期内各业建设用地的规模和动态变化进行的预测。其目的在于掌握规划年度各类用地的需求量和土地利用结构的变化趋势，为安排农业用地和非农用地，加强对土地资源的宏观控制和科学管理，协调各业用地和编制土地利用总体规划提供依据。为使预测结果更接近实际，采用定性和定量相结合的方法。首先分析建设用地与GDP的
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
关系，采用经济弹性理论对建设用地进行预测；再采取部门预测、趋势预测等几种不同的定量模型，对人口和建设用地进行常规预测；最后通过比较分析得出建设用地规模。
（1）回归分析法。通过建设用地总量与GDP、与城市化水平的一元回归模型，建立全市历年建设用地产出效益与时间的回归模型，通过趋势预测法和趋势外推法等，分别预测规划目标年的建设用地总量（见表9）。其中，建设用地与GDP回归预测得到的结果最大，趋势预测法得到的结果最小，五种方法加权平均，结果为：2010年建设用地总量为18.59万公顷（278.92万亩）。
表9 各种方法预测的2010年建设用地总量（单位：公顷）
预测方法 与GDP回归 与城市化回归 趋势预测法 趋势外推法 土地效益与时间回归
加权平均 比基期增加
预测结果 190531 183679 182397 189083 184056 185949 17846
（2）部门预测法。根据试行土地分类标准体系中建设用地的分类标准，按照国家规定的各类建设用地定额指标以及相关部门提供的各类建设用地规模、人口发展规模、建设投资规模等预测数据，测算规划时段内建设用地需求规模。
分别对南通市城镇居民点、农村居民点、工矿用地、交通用地、水利设施用地进行预测，汇总得出南通市规划目标年的建设用地总规模（结果见表10）。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
表10 南通市建设用地总需求量预测表（单位：公顷）
2010年
用地规模 53986 107251 1447 14361 6635 183680
比基期增加 13370 -7333 0 3730 1050 15577
地类 城镇居民点及工矿 农村居民点 特殊用地 交通用地 水利设施用地
合 计
（3）结论。选择部门预测法的数据为全市建设用地总量和增量需求结果，预计到2010年南通市建设用地总量将增加到18.37万公顷（275.52万亩），比规划基期增加（即增量）1.56万公顷（23.4万亩），年均增加约3120公顷（4.68万亩）。根据 “十五”期间新增建设用地量与耕地减少量之间0.75的比例，预测“十一五”期间全市建设占用耕地约1.17万公顷（17.55万亩），年均增加约2300公顷（3.45万亩）。
2．耕地保有量预测。按照《南通市土地利用总体规划（1997—2010）》，2005年底全市实有耕地45.97万公顷（689.55万亩），比规划基期（1996年）48.50万公顷（727.47万亩）减少了2.53万公顷（37.92万亩），全市土地后备资源开发补充的耕地数量远不及建设用地扩张和农业结构调整占用的耕地数量。因此，在“十一五”规划编制过程中，要综合考虑建设用地扩张、农业结构调整、土地后备资源开发和粮食安全等多重因素，以粮食需求量预测为基础，采用多元线形回归法、时间序列回归法、耕地占补平衡分析法等综合分析，科学、合理地测算并确定南通市“十一五”期末耕地保有量。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
（1）粮食需求量预测。通过分析南通市“十一五”期间粮食需求量，考虑粮食生产技术进步与不同粮食自给水平，测算适合的耕地保有量，为确定耕地保护具体目标提供依据。根据近年统计数据，确定2010年人均粮食消费量、复种指数、单位播种面积产量、粮经作物比例（见表11）。
表11 南通市规划目标年粮食生产的各项指标预测
年份 2010
人均粮食消费
量（千克/人•
年）
400
粮食自给率 （%）
100
复种指数 1.988
单位播种面积产量（千克/亩）
495
粮经作物比
例
1：1
注：人均粮食消费量包括口粮、工业用粮等。
根据满足既定居民自给程度下的粮食需求所需的耕地面积占耕地总面积的比例及相关指标，推算能够满足的单位农产品生产所需耕地面积，将其作为耕地保有量的下限值，确定2010年人均粮食消费量、复种指数、单位播种面积产量、粮经作物比例。据预测，到2010年南通市总人口为835万，粮食总需求量位334万吨，耕地需求量为35.17万公顷（527.55万亩）（见表12）。
表12 南通市规划目标年耕地需求量预测
年份 2010
总人口
（万人） 835
粮食总需求量 （万吨）
333.98
耕地需求量 （万公顷） 35.17
注：835万人含外来常住人口62.5万。
（2）耕地占补平衡分析法。影响南通市耕地面积减少的主要因素是建设用地占用、农业结构调整和自然灾害损毁。由于国家建设占用耕地实行“占一补一”政策，“十一五”期间建设占用耕地可以通过土地后备资源的开发复垦整理弥补，自然灾害损毁耕地量相对较小可不予考虑，因此农业结
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
构调整是影响规划期内南通市耕地减少的根本原因。
“十五”期间，农业结构调整平均每年减少耕地2659公顷（3.99万亩）。由于国家加强对基本农田保护区范围内耕地转变为园地、养殖水面等的限制，农业结构调整的速度可以适度控制，但农民受经济利益的驱使引起的自发农业结构调整仍不可避免。选择“十一五”期间农业结构调整占用耕地面积1万公顷（15万亩），平均每年2000公顷（3万亩），预测2010年耕地面积约为44.97万公顷（674.55万亩）。
（3）多元线性回归分析法。根据1980年以来的相关统计，建立耕地面积与GDP（X1）和粮食播种面积（X2）相关性模型,得到2010年末南通市耕地面积43.1万公顷（646.5万亩）。
（4）时间序列回归分析法。建立耕地面积与年份（X）的回归模型，得到2010年末南通市耕地面积43.33万公顷（649.95万亩）。
（5）结论。耕地占补平衡分析法以宏观调控为导向，从用地供需均衡出发，科学地预测了规划期内耕地增减变化影响因素的规模，与国家政策和南通市实际实现了较好的衔接。因此，在充分考虑粮食安全的前提下，选用粮食需求与耕地占补平衡两种方法的平均值作为耕地保有量的最终结果，即2010年全市耕地保有量45万公顷（675万亩）。
3．基本农田保护面积预测。
（1）预测依据。一是达到《基本农田保护条例》规定的基本农田保护率和基本农田保护区划定要求；二是建设用地区范围内的耕地、主城区控制范围内的耕地、土壤严重污染
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
的耕地、零碎而不宜划入基本农田的耕地、重点交通基础设施沿线预留林带的耕地等，不应划入基本农田范围。
（2）不宜划入基本农田的耕地。根据南通市新一轮土地利用总体规划修编研究成果，全市不宜和不能划定为基本农田的耕地主要有以下几类：
一是建设用地区范围内的耕地。根据南通市新一轮规划 修编建设用地需求预测，规划期内（2005-2020年）全市新增建设用地总量4万公顷（60万亩），建设占用耕地3万公顷（45万亩）；按1：1.5的比例确定建设用地区范围，建设用地区内耕地面积约为4.5万公顷（67.5万亩）。
二是主城区范围内的耕地。据预测，规划期内市区新增建设用地总量2868公顷（4.30万亩），建设占用耕地2151公顷（3.2万亩），按1：1.5的比例确定建设用地区范围，建设用地区范围内耕地面积约为3226公顷（4.84万亩）。而规划基期市区耕地面积为15958公顷（23.94万亩），建设用地区范围外的耕地面积约为1.27万公顷（19.10万亩）。
三是工业污染严重的耕地。据南通市地球生态化学研究成果，全市现有中度污染和严重污染耕地2000公顷（3万亩）。
四是高速公路、铁路、快速通道控制区范围内耕地。根据市林业规划和实际需求，通启高速、盐通高速、沿江公路、沿海快速、铁路以及省级公路等重点交通基础设施沿线预留林带约需占用2000公顷（3万亩）耕地。
五是农村宅基地房前屋后零星耕地。根据南通市土地利用现状数据库统计和实地抽样调查，全市农村宅基地房前屋后约有2万公顷（30万亩）零星耕地。
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
六是一般农用地区域范围内耕地。无论从理论上还是实践上，建设用地区与基本农田保护区之间应当留有一定量的一般农田作为规划的弹性控制区，按3万公顷（45万亩）预留。
综上所述，全市不宜划为基本农田的耕地面积约为11.17万公顷（167.55万亩）。
（3）补充划入基本农田的耕地。根据南通市新一轮土地利用总体规划修编研究成果，全市新增耕地中可能补充增加的基本农田主要有以下几类：
一是基本农田保护区内农村居民点整理补充基本农田。根据土地后备资源潜力分析，规划期内通过农村居民点整理可补充耕地3141公顷（4.71万亩）；按70%在基本农田保护区内，规划期内可补充基本农田约为2200公顷（3.3万亩）。
二是土地开发复垦整理增加耕地补充基本农田。本轮规划期内通过土地开发复垦整理增加耕地约3万公顷（45万亩），由于自然和历史条件限制，大部分耕地土壤质量短期内无法达到基本农田的要求，按30%达到基本农田要求计算，规划期内约有0.9万公顷（13.5万亩）耕地可以补充基本农田。
综上所述，全市规划期内可补充基本农田约1.12万公顷（16.8万亩）。
（4）结论。基本农田增减相抵，南通市基本农田保护区中耕地面积为规划基期耕地面积减去不能和不宜划入基本农田的耕地面积11.17万公顷（167.55万亩），加上规划期内可以补充的基本农田面积1.12万公顷（16.8万亩），测算出
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
基本农田保护区内耕地面积约36万公顷（540万亩）。根据南通市基本农田检查结果，基本农田中耕地的比重约为88%，测算出全市基本农田保护面积约为41万公顷（615万亩），测算结果与南通市基本农田检查结果（613.4万亩）基本一致，基本农田保护率为91%，超过国家规定标准。
4．供需平衡分析。按照国家宏观调控下的土地政策，预测南通市“十一五”期间可能获得批准的规划和年度计划指标，建设占用耕地指标约为7500公顷（11.25万亩），相应可能批准的新增建设用地量约为1万公顷（15万亩）。
根据南通市建设用地总量和增量需求预测，南通市“十一五”期间建设用地将增加1.56万公顷（23.4万亩），其中建设占用耕地1.17万公顷（17.55万亩）。
土地资源需求与供给分析的结果显示，“十一五”期间南通市建设用地供需矛盾将十分突出，新增建设用地缺口约5600公顷（8.4万亩），建设占用耕地指标缺口约4200公顷（6.3万亩）。在国家加强宏观调控，对土地实行从严从紧政策的形势下，要保障南通市经济跨越发展的用地需求，必须采取多种有效措施，大力推进节约集约用地，积极缓解“十一五”期间南通市用地的供需矛盾。
一是挖潜存量建设用地。“十五”期间，南通市建设用地供应总量中存量建设用地约占34%，在国家紧缩“地根”的宏观调控政策下，存量建设用地的利用将逐渐成为土地供应的主流。“十一五”期间争取适当提高存量建设用地挖潜量，以提升10个百分点计，可增加土地供应量约1000公顷（1.5万亩）。
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二是开发利用未利用地。 “十五”期间，南通市建设用地总量中未利用地使用的比例约为5.8%，随着国家加强年度用地计划的宏观调控，计划执行的力度越来越大，建设用地的利用势必转向不占用年度用地计划的未利用地，按未利用地使用率提升10个百分点计，可增加土地供应量约1000公顷（1.5万亩）。
三是挂钩利用农村建设用地。贯彻中央关于社会主义新农村建设的部署，提高全社会集约用地水平，用足用好城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，搞好通州市和13个市级小康示范村的试点工作。“十一五”期间南通市农村建设用地整理潜力约为3088公顷（4.63万亩），享受挂钩政策后约70%计划指标可用于城镇建设，增加建设占用耕地指标约为2200公顷（3.3万亩），相应增加土地供应量约2900公顷（4.35万亩）。
以上途径共可增加建设用地供应量约4900公顷（7.35万亩），尚有700公顷（1.05万亩）缺口，可通过进一步提高投资强度，促进土地集约高效利用来弥补。
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四、指导思想、规划原则和发展目标 （一）指导思想
贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的要求，坚持土地可持续利用，以提高资源利用效率为核心，促进土地资源的利用方式由粗放型向集约型转变。在保证一定的粮食自给能力的前提下，以市场和生态为导向，鼓励国土资源利用的多元化。加大城乡建设用地挖潜，提高土地集约利用水平。加大对国土资源利用的监督管理，保证土地资源环境存量不减少。
（二）规划原则
严格保护耕地和基本农田。保护耕地是我国的基本国策，也是土地利用规划的基石。划定80%以上的基本农田是控制建设用地盲目扩张的有效手段，也是南通市经济增长方式转变的内在要求。从生态安全的角度看，严格保护耕地和基本农田也是保护生态环境。
全力保障经济社会发展。经济社会的发展需要重点项目的支撑，重点项目的实施需要用地的保障。坚持“确保重点、兼顾一般”的原则，在土地利用中优先保障事关南通跨越发展的影响大的重点项目，全面增强国土资源的持续保障能力。
节约集约利用土地资源。面对人多地少的国情、市情，按照科学发展观的要求，积极落实国家宏观调控政策，解决好土地资源紧缺与经济发展、城市建设用地需求不断扩大的矛盾，优化资源配臵，实现土地资源的集约高效利用。
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（三）发展目标 1.总量指标。
建设用地总规模：在2005年规划基期16.81万公顷（252.15万亩）基础上，2010年建设用地总规模增加到18.37万公顷（275.52万亩）。
耕地保有量：2010年末全市耕地保有量为45.1万公顷（676.5万亩）。
基本农田保有量：在充分考虑南通市耕地资源条件和质量现状的基础上，确定规划期内基本农田保护面积为41万公顷（615万亩），基本农田保护率约为91%。
表13 南通市“十一五”规划土地利用总量指标
年份 2005 2010
建设用地总规模 （万公顷）
16.81 18.37
耕地保有量 （万公顷） 45.97 45.1
基本农田保有量 （万公顷）
40.89 41
2.增量指标。
新增建设用地面积：根据预测结果和南通市对经济发展方式的选择，确定南通市“十一五”期间新增建设用地总量1.56万公顷（23.4万亩），年均增加3120公顷（4.68万亩）。
建设占用耕地面积：按照新增建设用地量占用耕地比率0.75计算，南通市“十一五”期间建设占用耕地1.17万公顷（17.55万亩）。
土地开发复垦补充耕地量：根据耕地“占补平衡”原则，在分析规划期内建设占用耕地情况和后备资源潜力基础上，确定南通市“十一五”期间土地开发复垦整理面积5.47万公
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《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》
顷（82.05万亩），新增耕地1.17万公顷（17.55万亩），从而弥补同期建设用地占用耕地量，达到耕地“占补平衡”。
表14 南通市“十一五”规划土地利用增量指标
时段 2006——2010
新增建设用地面积
（万公顷）
1.56
占用耕地面积 （万公顷）
1.17
土地开发复垦补充耕地量
（万公顷）
1.17
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五、主要任务和重点工作 （一）主要任务 1．土地利用结构调整。
（1）农用地。“十一五”期间，农用地增加渠道主要包括开发未利用地、土地复垦及农村居民点和工矿地整理等。同时，由于建设用地扩张，耕地仍将有所下降。“十一五”期末，农用地面积为62.16万公顷（932.4万亩），比“十五”期末增加0.42万公顷（6.3万亩），其中耕地45.1万公顷（676.5万亩），比“十五”期末减少0.87万公顷（13.05万亩）。
（2）建设用地。“十一五”期间，南通市将处在工业经济快速增长期间，城镇、交通、水利等建设用地将继续快速增长。由于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩整理，农村建设用地有所下降。根据规划确定的目标，南通市“十一五”期末建设用地规模由“十五”期末的16.81万公顷（252.15万亩）基础上，增加1.56万公顷（23.4万亩），达到18.37万公顷（275.55万亩）。
（3）未利用地。“十一五”期间，由于加强滩涂等未利用地资源的开发，未利用地将大幅下降。根据《江苏省土地开发整理规划（2001——2010）》，到“十一五”期末将完成以下8个未利用地开发重点项目：海安县老坝港土地开发项目、如皋市如皋港江滩地开发项目、如东县洋口港土地开发
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项目、如东县大豫等镇土地开发项目、海门市永隆沙土地开发项目、海门市灵甸沙土地开发项目、启东市海涂土地开发项目、启东市江滩土地开发项目。重点项目开发总规模为8400.33 公顷，补充耕地面积5597.21 公顷。“十一五”期末，全市未利用地规模将由“十五”期末的26.80万公顷（402万亩），减少到24.82万公顷（372.3万亩）。
2．土地利用布局调整。
（1）市域城镇体系布局调整。“十一五”期间，南通市将形成以中心城区为市域中心，6个市（县）城区为市域次中心，以204国道、通吕公路、金掘公路、宁通启高速公路为城镇主次聚合轴的扇形空间结构。随着市域经济的发展，区域交通设施的完善，城镇的进一步发展，逐渐形成“组群式结构”的空间布局。次中心城市和重点中心镇将得到优先发展，产业和人口将向这些地方集聚，城镇建设用地规模也将逐步扩大，形成1个大城市（中心城区）、6个中等城市、25个重点中心镇、50个一般建制镇和其他镇的格局。
（2）市域镇村体系布局调整。南通市目前现有4万多个自然村落，规划期末将形成4400多个农民集居区。城市规划区内农民集居区建设规模，根据市区发展进程和近远郊农村的不同特点，进行分类调控。镇村农民集居点的规模则综合考虑农村基础设施、公用设施配套的经济合理性，以及生产力发展的水平和实施的可行性，兼顾民风习俗，合理确定。在城市规划近郊区，规模最大达2万人；远郊区采用集中布点的方法，规模一般为3000-5000人；镇村农民集居点则以800-2000人之间的集居区为主。
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（3）中心城区发展布局调整。南通市中心城区由港闸区、崇川区和开发区组成，三区依次由西北向东南沿江布局，其中崇川区是全市政治、经济、文化中心。目前三区尚未连成一片，尤其是开发区相对独立，距离其他两区较远。“十一五”期间，南通市中心城区将以开发区和崇川区为基础，相向靠拢，两头延伸，同时向通州方向扩散，在空间上呈现出以目前的建成区为中心、向外环形膨胀的趋势。因此，三区相连的中间地带将快速发展成配备现代化快速干道和生态绿地的城市，中心城区西南和东北方外围的地区也将发展为城市，这些地区的农用地将大量转变成城镇建设用地。
（4）沿江沿海开发布局调整。根据沿江开发、江海联动的发展战略，我市在219公里长江岸线和203公里海岸线上将重点发展能源、船舶修造、纺织、化工工业，重点建设如皋港、南通港、江海港、天生港、狼山港、通海港、富民港和任港8个沿江港口和洋口港、吕四港两个沿海港口；对沿海滩涂进行围垦补充耕地主要位于沿海旅游区、泻洪区、排涝区、地下水禁采区、防护林用地外围的区域；对取水口、风景旅游区及重要生态湿地等将加强保护。
（5）开发区与工业集中区布局整合。“十一五”期间，南通市现有工业集中区将进一步整合，重点发展12个开发区，保留部分工业集中区，这些地区主要分布于沿江一带、港口分布区和主要交通干线交汇处，在通州、海安、如东三县（市）分布比较密集。它们将是“十一五”南通工业经济主要的空间载体和土地投入供应区，将为区域经济增长和人口集聚提供支撑，应在土地供应政策上予以大力支持，提供
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一定的弹性，促使项目、企业向其集中。
（二）重点工作
1.推进国土资源调查评价。
实施土地利用现状更新调查“515”工程。完成城镇地籍调查和农村集体土地产权调查，基本完成村庄地籍权属调查，实现地籍管理的全覆盖。
全面完成国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权的登记发证工作，规范土地登记行为，加大以证管地力度，建立现代土地产权管理制度。
全面开展城镇土地集约利用潜力调查与评价、农用地后备资源适宜性评价、城镇土地分等定级和基准地价更新，全面完成农用地分等定级与估价，建立和完善城镇地价动态监测体系。
2.推进国土资源保护与合理利用。
进一步完善以基本农田保护为重点的耕地保护责任制，将耕地保有量和基本农田保护面积纳入各级政府考核目标，努力形成耕地保护“控得严、保得住、补得实”的新局面。
依据农用地转用计划总量和全市土地利用与经济发展的实际，分解全市农用地转用计划，优先保证基础设施项目用地、投资强度与土地利用效率效益高的工业项目用地。
根据城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，大力推进农村居民点集聚和农村建设用地整理工作，为城镇发展拓展用地指标来源渠道。
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严格执行国家《限制供地目录》、《禁止供地目录》与《江苏省划拨用地目录》，认真落实国家产业政策，严格控制限制性产业项目供地。
3.推进国土资源市场建设。
严格出让土地使用权转让、出租、抵押管理，出让土地使用权入市交易必须符合法律法规和出让合同约定条件。加强划拨土地使用权入市管理。加强市场服务，根据市场发育程度，进一步健全土地有形市场，完善服务功能，引导土地使用权进入土地有形市场公开交易。发展地价评估、招标拍卖代理、土地交易代理、咨询等中介服务机构。实现行业自律，推进产业化发展。
严格控制建设用地供应总量，重点控制房地产用地总量，逐步实现土地供应从以增量为主向盘活存量、控制增量转变。完善土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。
在符合村镇规划的前提下，集体建设用地使用权允许以转让、出租、作价出资（入股）等方式流转，也可以设定抵押。集体建设用地确定给单位或个人使用，有条件的地方应当进入土地有形市场公开供应，属于商业、旅游、娱乐等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式供应。
4.推进国土资源科技与信息化。
进一步规范和统一各项业务流程。建立全市统一的土地出让电脑挂牌（拍卖）交易系统。
建立健全具有完整主比例尺、覆盖全市、内容丰富并能及时更新的国土资源基础数据库。完善南通市国土资源信息
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服务系统的建设，改进门户网站，形成统一、权威和内容丰富的对外信息服务窗口。
构建“数字南通”地理空间基础框架，实现全市基础地理信息数据现势性、多尺度、系列化和全覆盖。
5.推进依法行政水平进一步提高。
明确责任，完善和落实执法监察各项工作制度。进一步强化全市各级国土资源主管部门的执法监察责任，切实加强对各级人民政府及其国土资源主管部门执法行为和遵守国土资源管理法律法规情况的监督检查，并逐步形成制度。全面落实国土资源听证制度。
切实做好国土资源信访工作。深入贯彻国务院《信访条例》，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的信访工作原则，严格落实信访工作责任制，及时、有效、就地解决群众信访问题。
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六、规划实施环境影响评价 （一）评价原则与方法 1.评价原则。
按照规划类型，选取环评标准。土地利用规划可以分为土地利用总体规划和专项规划，其中专项规划又分为土地开发规划、土地整理规划、土地复垦规划。由于规划类型不同，生态环境效应也不同，因此土地利用综合规划和专项规划应按照不同的环境影响评价要求。
根据环境问题，确定评价内容。针对土地利用规划可能导致的不同生态环境问题，如土地退化问题、水环境问题、生态系统的规划问题等，选择相应的评价范围和内容，确定评价单元并建立相对应的评价指标体系和方法。问题不同的地区选取不同的评价内容。
鼓励公众参与，考虑各方利益。土地利用规划环境影响评价关系到土地使用者及当地居民的切身利益，环评质量的高低，直接影响当地居民的生活环境。应吸纳了解土地利用规划环境影响评价、具有一定的相关知识结构的公众参与到环境影响评价中来，使利益相关者共同参与，并在必要时举行听证会。
2.评价方法。
《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》的环境影响评价，就是以其评价指标体系为依据，对各环境目标加以
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分析比较，以确定其影响的程度，为土地利用规划方案提供科学的决策依据。因各评价指标有定性、定量之分，所以选用层次分析法(简称AHP)。
通过层次分析法建立了地区环境生态性评价的层次结构,以此为基础,进一步用德尔斐专家调查法和层次分析法相结合,确定南通市环境生态性评价的分指标和各层次指标的权重, 进行层次单排序和一致性检验、层次总排序和一致性检验，最终建立完整的评价指标体系。
（二）评价结果
1.建设用地规模较为适度。《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》确定全市“十一五”期间新增建设用地1.56万公顷（23.4万亩），年平均增加3120公顷（4.68万亩），建设用地总规模在2005年规划基期16.81万公顷（252.15万亩）的基础上，2010年增加到18.37万公顷（275.55万亩）。建设用地总量介于南通市土地利用的环境敏感限和环境柔性约束限之间，相对于南通市土地利用的刚性约束限还有较大的回旋余地，不至于超出南通市环境的建设用地适宜总量，因而18.37万公顷（275.55万亩）的建设用地总规模是合理的。
2.土地利用结构和布局基本合理。《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》强调特定区域的环境保护和生态建设，充分考虑了全市土地利用结构的合理变动、调整对土地生态环境的影响，在对土地进行适宜性分区的基础上，按照“工业向开发区（园区）集中，人口向城市（镇）集中，住宅向
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集聚区（社区）集中”的“三集中”思路，合理引导和指导了土地利用中城市和中心城镇、开发区及园区、沿江沿海等重点区域的合理布局。“十一五”规划确定的土地利用空间布局，充分考虑了南通市自然环境特点，各类对环境扰动较大的用地方式均避开了环境敏感地段，土地利用空间布局安排比较符合实际。
3.滩涂资源开发符合环保要求。《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》确定 “十一五”期间全市开发利用滩涂资源约1万公顷（15万亩），年均开发约2000公顷（3万亩），其中农业开发占绝大部分，仅占我市现有滩涂资源的6%左右。此外，每年淤涨的滩涂面积约1.2万亩左右，而且适度围垦能加速滩涂淤长速度。一方面，实施滩涂围垦，修筑标准海堤，是抵御台风、风暴潮的重要屏障。另一方面，沿海海堤建设与公路、林网建设相结合，形成堤、林、路三位一体的防护林工程体系，可以优化沿海生态环境。在充分考虑生态环境要求的情况下，避开了生态敏感区域，先易后难、循序渐进地实施滩涂资源开发，对水土保持的影响可以忽略，对生态环境的影响也可以降到最低。
4.生态保护措施切实可行。《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》在充分考虑南通市耕地资源条件和质量现状的基础上，确定规划期内基本农田保护面积为41万公顷（615万亩），基本农田保护率约为91%；确定2010年末全市耕保有量为45.1万公顷（676.5万亩）。规划严格坚持各类对环境扰动较大的用地方式避开环境敏感地段，而对极为敏感的地段，则直接划为不同级别环境保护区，有力地保护了
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现有的绿化生态环境基础，对南通市整体环境将起到良好的促进作用。
综上所述，可以认为《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》方案是可行的。但从长远看，随着社会经济的发展，农用地可能继续减少，建设用地可能继续增加，土地利用结构和土地生态功能也将会发生较大变化，如果不注意还可能会导致一系列的土地生态问题。
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七、保障措施
（一）加快配套体制改革，营造良好落实平台 首先，坚持土地产权制度改革，明晰产权主体与边界。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善现行土地产权制度。其次，加快征地制度改革，加强集体建设用地入市管理。再次，建立区域合作机制，增强规划的整体性。注重土地利用规划的整体性、综合性，通过对不同区域、不同类型土地利用的综合协调，实现土地利用的效益最大化。最后，完善社会保障体系，保障失地农民合法权益。建立失地农民社会保障制度，实现社会金融资本对农地实物社会保障功能的替代，弥补征地补偿内容与标准不能一步到位的缺陷。
（二）充分运用市场机制，提升土地配置效率 充分注重市场机制的运用。对于经营性用地，严格执行国家的土地出让政策，采用挂牌、拍卖方式出让，加强对国有土地资产的管理，实行国有土地有偿使用制度，规范土地市场，严禁炒卖“地皮”等非法交易，以实现政府收益最大化。对于产业用地特别是工业用地的供给也要引入市场机制，设立一定的标准，对达不到投资强度和土地利用效益要求的项目不予供地，以提高土地利用效益，实现土地的投资强度和产业效益最大化。
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（三）强化规划引导作用，拓展发展用地空间 南通市作为全国首批土地利用总体规划修编试点市，必须进一步加快土地利用总体规划修编工作，科学合理地确定全市规划新增建设用地总量、耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理复垦数量等，确保规划的科学性、合理性和可操作性。充分利用土地利用总体规划的调整完善成果，依据产业空间布局规划，大力整合空间相近、产业相似的园区，形成区域统筹、特色鲜明、配套完善的组团式发展格局。加快重点工业集中区规划和村镇建设规划的编制、论证、审批工作，并与现行的乡镇土地利用总体规划作好衔接，为全民创业用地选址和村镇集中居住用地选址提供导向服务。积极引导大、中型工业项目向开发区和工业集中区集中，小项目通过入驻标准厂房向工业集中区集中，农村居住向中心村集中，避免不同类型项目用地随意散乱安排，提高公用基础设施资源的共享程度，促进全市产业布局的集聚发展。
（四）坚持节约优先原则，大力推进集约用地 提高投资强度标准。严格执行工程项目建设用地定额指标，按照国土资源部工业项目建设用地控制指标、省政府规定的单位土地面积投资强度核准项目，核定用地面积。对工业用地，在符合规划、不改变原用途的前提下，通过改造提高土地的利用率和建筑的容积率，全面推行多层标准厂房。
坚决核减超指标用地。在划定红线和审核总评时，严格控制工业类项目内部的行政办公等辅助设施用地面积，一般不得超过项目总用地面积的7%；对分期实施的大型项目可预
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留规划用地，但必须根据其实际到帐资金和生产建设进度，分期确定用地数量；申请增资扩建的用地单位，先使用已有的建设用地，核定用地面积时，要将已使用土地与新申请的用地数一并计算；对于在教育、卫生、工业、科技等项目用地范围内建造成套职工住宅、专家楼、宾馆和招待所等设施的一律不予供地。
积极盘活存量土地。通过对各类存量建设用地全面调查，制定一系列鼓励使用存量土地的优惠政策，加大盘活存量土地的力度。对部分已供、因项目变化而实际未使用地，采取异地盘活，通过易主使用、易位使用腾出空间，重新安排其它急需的科技创新项目；对历史上因撤并、废弃、企业破产等原因而形成的空闲土地，将根据项目需要，在解决资产处臵和人员安臵后，实行“腾笼换鸟”用于项目建设，重新调整使用。对存量建设用地进行拉网式核查，对征而未供、供而未用、用而不足的闲臵土地予以督促整改盘活利用。采取“腾笼换鸟”、“一巢数鸟”等办法，缓解用地的供需矛盾，进一步促进土地资源配臵的合理化和集约化。
强化用地供应管理。按照国家规定，对土地利用率低、盘活存量不力的地方，控制其新增建设用地规模。严禁别墅类用地供应，严格限制低密度住宅供应。进一步完善建设用地备案制度。对不及时上报新增建设用地供应情况的地方，暂停受理农用地审批。对批后土地供应率低的，核减其下一年度农用地转用规模，防止产生新的浪费和粗放用地。
（五）挖潜农村建设用地，全面实施挂钩政策
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实行农村建设用地整理与新增建设用地挂钩试点，是省国土资源厅“解难题，保发展”的一项重要举措，对实施土地利用总体规划、改善农村居住环境、提高农村建设用地使用效率、拓展建设用地空间具有重要意义。根据规定，周转指标优先安排用于农村居民点和乡村基础设施等建设，即建新拆旧，周转指标使用后有节余的，可用于城镇建设，这将有效地缓解用地供需矛盾。农村建设用地整理范围主要包括农民宅基地整理和农村闲臵工矿等用地整理。从南通市实际情况来看，通过开展农村建设用地整理与新增城镇建设用地挂钩，实现周转指标的不断滚动利用，增加城镇建设用地指标的潜力很大。县（市、区）政府要进一步加强挂钩试点工作组织和推进力度，认真研究和充分把握这一新政策的潜力空间，可在一定程度上缓解南通市用地紧缺矛盾。
（六）推动江海滩涂围垦，确保耕地占补平衡 为保证建设占用耕地的占补平衡，南通市近年来不断加大土地复垦开发整理力度，截止“十五”期末已经实现了连续14年耕地占补平衡。但由于南通市内陆地区绝大部分耕地后备资源已经开发利用，“十一五”期间要继续保持耕地占补平衡，除了要在内陆地区进一步挖掘后备资源潜力外，必须更多地依靠沿海滩涂的围垦开发。特别是缺乏耕地后备资源的市区，通过滩涂围垦实现耕地占补平衡已经迫在眉睫。实行新的滩涂围垦，既是全市耕地占补平衡的需要，更是加快实施全市江海联动战略的需要。首先，必须与现有沿海滩涂开发利用规划相衔接，对规划用于农业用途的滩涂，应选择
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条件相对成熟的若干区域，作为耕地占补平衡的专用垦区；其次，应明确实施责任主体和时限要求，尽可能提前开展围垦并进行土壤改良，尽可能减少耕地质量折算损失；再次，应加大滩涂围垦资金投入，从市、区两级新增建设用地土地有偿使用费地方留成部分、农业土地开发资金以及农业重点开发建设金中拨付部分资金，用于围垦和土壤改良的前期投入。同时，应制定有关鼓励政策，倡导市场机制和多元化投入，引导社会资金投入土地复垦开发整理，共同参与滩涂围垦开发。
（七）加强生态环境保护，注重资源均衡利用 坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则。城镇、能源、交通、水利建设以及民营企业的发展和旅游资源的开发等，不能以破坏生态环境为代价。对技术含量高、有发展前景、有利于生态环境保护的建设项目，予以一定政策扶持和优惠。对破坏生态环境的建设行为，要加大行政执法力度。加快促进城市生态建设的经济保障体系的建立，在产业结构、重点工业布局、生态环境补偿等方面制定相应的产业发展政策，引导社会生产要素向有利于生态条件改善的方向流动。综合考虑生态要素的现状、存在问题及发展趋势，保持土地利用规划与生态环境等相关规划的衔接，在规划实施过程中，注重生态环境的保护和综合治理，保持经济社会发展与生态环境保护的协调统一。
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