(毛少莹)关于公共文化绩效评估指标体系研究的若干问题

毛少莹

伴随公共文化服务体系建设热潮的兴起和我国服务型政府建设的推进，公共文化服务绩效评估指标体系研究成为一个热点问题，已有一些地方省市开展了相关的研究和实践，课题也成为文化部主持的“国家公共文化服务制度设计研究系列课题”中的重点课题之一得以推进。目前，整体来看，相关研究方兴未艾，成熟权威的研究成果尚未出现。该课题如同任何其他研究课题一样，涉及一些基本问题，显然，弄清这些基本问题，是开展课题研究的必要前提，本文即尝试对这些基本问题进行归纳并加以辨析。

一、 开展公共文化服务绩效指标体系研究的背景和目的

鉴于政府是公共文化建设的责任主体，1公共文化绩效评估主要属于政府绩效评估，当然，也涉及其他公共组织的绩效评估。政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题。对政府绩效问题的关注最早可追溯到20世纪50年代英美等国的预算和审计制度改革。20世纪70—80年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家面对财政困境和社会对政府公共服务需求的扩大，先后掀起了所谓“新公共管理”改革热潮，政府绩效评估正是这场改革普遍采取的重要措施。进入90年代，随着“新公共服务”、服务型政府理念的提出，技术更趋成熟的政府绩效评估成为改进政府和公共组织服务绩效的有效工具，而得到了广泛的应用，西方发达国家的公共部门绩效管理运动进入鼎盛时期。亚洲的日本、韩国等国和我国的香港、台湾等地区，也在这一时期先后对公共部门开展了绩效评估的实践。 在上述背景下，公共文化管理与服务的绩效评估也在公共服务绩效评估的整体框架内得以展开，进而发展成为其中的新兴领域。公共文化服务的绩效评估对象，既包括作为公共文化服务责任主体的政府文化部门，也包括具体提供公共文化服务的公益性文化事业单位（如图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、文化研究机构等），以及其他社会办非营利公共文化服务机构。对接受公共财政资助的公

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陈威：《公共文化服务体系研究》，（深圳）深圳报业集团出版社，2006年，第二章。

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共文化服务机构，其绩效考核的结果，可成为公共文化资源分配的重要依据。如美国国家艺术基金会每年定期发布报告书，向公众汇报其一年来所取得的成绩，财政年度内基金使用、内部管理、行政行为等状况。又如英国文化传媒体育部曾发布《政府资助博物馆与美术馆效率与效益》、《全面高效的现代化公共图书馆——标准与评估》等文件，提出公共文化服务的绩效测评要求。目前，就发达国家和地区开展的绩效评估实践来看，公共文化行政部门的绩效评估与管理已经历了“财务导向”、“目标导向”和“战略导向”的不同发展阶段，呈现出制度化、法制化、规范化、评估主体多元化、评估过程公民导向等特点。

我国虽历史上一直有对政府部门和官员的绩效考核传统，2但大陆地区自上世纪90年代才开始引入现代公共部门绩效评估的理论和方法。进入新世纪，随着我国服务型政府建设的推进和公共财政体制框架的逐步建立，公共部门绩效评估问题已经成为中央机关、理论界和实务界关注的焦点。国务院等部委以及福建、杭州、上海、深圳等多个省市都先后开展不同形式的政府绩效评估，发展出多个政府绩效评估指标体系并尝试应用。2006年我国出台的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出，今后要建立健全公共文化机构评估系统和绩效考评机制。2007年中办、国办联合颁布的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中再次强调“要根据图书馆、博物馆、文化馆、乡镇综合文化站、电台、电视台和广播电视发射转播台等公共文化服务机构的特点，分类制定建设标准和服务标准，加强绩效评估。” 上述要求，为开展公共文化服务体系的绩效评估提供了重要的政策依据，而人民文化权益呼声的不断提高，也对改善政府公共文化服务绩效提出了迫切的现实需求。一些地方，如浙江、上海、深圳、江西、成都等开始探索开展公共文化服务绩效评估。

构建公共文化服务体系是现阶段和未来相当长时期我国文化建设的重要战略任务之一。从发达国家和地区实施的公共文化服务绩效评估经验看，尽管公共文化服务的绩效评估仍然不很成熟，还存在各种困难，但总的来看，绩效评估加强了公共服务的公共性、公益性和民主性；提升了政府的服务质量和公务员的责任意识；体现了公共机构提供公共物品的终极价值追求，为合理配置、高效使用公共文化资源、提高公共文化服务的综合水平、保障公民文化权利，衡量公共文

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“中国古代的绩效考核理论和实践十分丰富，官吏考核更是早在秦代已经出现，并兴于唐朝，完善于清朝。”

参见宋一、周凯：中国古代绩效评估思想及启示［J］, 东疆学刊, 2009（1）.

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化服务体系完善程度，提供了必不可少的技术工具和制度保障。

绩效评估的关键，是建立科学的评估指标体系。就公共文化服务领域来看，目前还缺乏一套科学的绩效评估指标体系。现有一些传统考核，如文化部全国文化先进县评比、图书馆评级、文化馆评级等提供了一些指标；文化部门限于政府内部进行的目标责任制考核也提供了部分指标；政府部门和事业单位的财务审计、人事管理中的公务员考核也各有一些指标，但是，总的来看，我国公共文化服务绩效评价指标缺乏理论研究成果，没有完整的、适应公共文化服务体系建设要求的指标体系，更缺乏关于绩效评估的规范性政策法规要求，与发达国家和地区相比，还处于比较落后的状态。 为此，有必要发展一套吸纳先进经验、符合我国公共文化服务体系建设要求的绩效评估指标体系。

二、 研究范围（公共文化服务体系）的界定及分类研究的必要性 要研究公共文化服务（体系）绩效评估指标体系，显然，必须先界定清楚什么是“公共文化服务体系”。在我国，对公共文化服务体系的理解存在广义和狭义之分。广义的公共文化服务是指由公共组织使用公共权力与公共资源，向公民提供公共文化产品的服务行为及其相关制度与系统的总称，换言之，公共文化服务就是现代服务型政府应有的所有公共文化管理职能（包括对营利性的文化产业的服务）。而狭义的公共文化服务，正如《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中所指出的，“如公共图书馆建设、文化信息资源共享工程建设、提高边远地区文化服务水平，满足农村、基层等弱势群体的文化权益，以及文化设施、文化工程等一些具有基础建设性质的内容”，主要指非营利的文化事业。

当然，这一范围的仍然是一个很大的边界不够清晰的范围。就绩效评估指标的研究来说，这样的界定仍然显得宽泛了——因为这样界定之下的绩效评估，仍然可以进一步区分为政府（包括中央、地方各级政府，各级政府的公共文化职能又有不同的划分）的绩效评估、政府文化管理部门（如文化厅局，其职能更为具体）的绩效评估以及各类公共文化机构（包括公共图书馆、文化馆等，理论上也包括一些非营利的社会团体、组织的绩效评估，一些公共财政支持的重大文化项目的绩效评估等）。

政府及其文化部门的绩效评估与具体的图书馆、博物馆、文化馆、重大文化工程等属于性质很不相同的评估对象，其绩效指标严格讲存在很大差异（虽然也

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可有相同的一些指标）。因此，公共文化服务绩效评估指标体系研究必须分类进行，逐步建立包括“政府公共文化服务绩效指标体系”、“公共图书馆服务绩效评估指标体系”、“文化馆绩效评估指标体系”、“文化遗产保护的绩效评估指标体系”……等系列的指标体系，方能有效开展评估。

上述界定涉及更基本的关于“文化”的界定，以及文化事业与文化产业的二分带来的另外的问题，下节简析。

三、 文化事业与文化产业“截然”二分，给文化绩效指标的建立和实现

指标的可比性造成困难

“公共文化服务体系”概念的提出和上述研究范围的界定，具有特殊的中国国情，带有较强的福利性质。狭义的“公共文化服务体系”主要是将文化事业中较具文化福利性质的部分区分了出来，加以强调。这样的区分，包括我国现行的将文化事业与文化产业进行“截然二分”，加以规管的格局，当然有其历史的合理性，3但是，也带来了另外一个问题——为文化指标的建立，尤其是为指标与国际惯用的文化指标的比较，带来了特别的困难。

文化绩效指标也是文化指标的一种，也需要相关统计技术和数据的支撑。就目前的情况看，发达国家和地区，以及联合国教科文组织、欧盟等国际组织对文化指标已经有了不少探索，也建立了一些比较成熟的指标框架乃至发展了不少指标。例如：

《2009年联合国教科文组织文化统计框架》（THE 2009 UNESCO FRAMEWORK FOR CULTURAL STATISTICS(FCS)）将文化区分为七大领域：4

 A：文化和自然遗产；  B：表演和庆祝活动；  C：视觉艺术和手工艺；  D：书籍和报刊；  E：音像和交互媒体；以及  F：设计和创意服务

3在国际通行的语境中，文化产业（cultural industries）其实就是指文化行业，中国与文化产业相对的文化事

业的概念，则难以找到对应的概念。参见毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》，（深圳）海天出版社，2008年，第四章。在国际通行的语境中，文化产业（cultural industries）其实就是指文化行业，中国与文化产业相对的文化事业的概念，则难以找到对应的概念。 4 参见：www.uis.unesco.org.

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即如下表1所示：

文化领域 D.书籍和报刊 - 书籍 - 报纸和杂志 - 其它印刷品 - 图书馆（包括虚拟图书馆） - 图书博览会 G.旅游业 - 包机或包车旅行和旅游服务 - 食宿招待和住宿 H.体育和娱乐 - 体育 - 身体锻炼和健身 - 游乐园和主题公园 - 博彩 E.音像和交互媒体 - 电影和视频 - 电视和收音机（包括互联网直播） - 互联网在线播放 - 电子游戏（包括网络游戏） F.设计和创意服务 - 时装设计 - 平面造型设计 - 室内设计 - 园林设计 - 建筑服务 - 广告服务 相关领域 无形文化遗产（横向领域）。

表1. UNESCO2009文化统计框架涵盖的领域 A.文化和自然遗产 - 博物馆（包括虚拟博物馆） - 考古和历史遗迹 - 文化景观 -自然遗产 B.表演和庆祝活动 - 表演艺术 - 节日、盛会、庙会 C.视觉艺术和手工艺 - 美术 - 摄影 - 手工艺 无形文化遗产 无形文化遗产 （口头传统和表现形式、仪式、语言、社会实践） 教育和培训 存档和保存 装备和辅助材料 教育和培训 存档和保存 装备和辅助材料 5

将其与经合组织（OECD）、欧盟（EU）的文化统计框架加以整理，并列如表2；并抽出其中涉及文化绩效的指标整理成表3，如下：

表2：部分国际组织文化指标框架一览表

维度 序号 类别 功能（文化活动、文化产品、文化服务的功能） 出处 创造 生产 销售 展览/接待 1．核心文化领域 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.1 文化和自然遗产（包括无形文化遗产和非物质文化遗产） 演出和庆典 视觉艺术 工艺品和设计 图书和出版 声像艺术和数字媒体 1.7 2.相关文化领域 3.外围文化产3.1 3.2 3.3 文化设备 文化用品 广告 2.1 2.2 2.3 传统和地方知识 旅游 运动 休闲 消费 档案/保存 教育/理解 联合国教科文组织文化统计简化框架 6

品 3.4 3.5 软件 玩具和游戏 类别 文化产业增加值 文化就业 文化贸易 政府文化投资 私人部门文化投资 家庭文化消费 文化参与 类别 文化遗产 档案馆 图书馆 图书和出版 视觉艺术 建筑艺术 表演艺术 声像和多媒体 出处 维度 文化的经济和社会指标 序号 1 2 3 4 5 6 7 经济合作与发展组织的文化核算框架 维度 序号 1 2 3 4 5 6 7 8 出处 欧盟文化统计框架

表3、世界各国文化现代化统计指标中涉及文化绩效的部分指标一览表5

类别 序号 1.1 指标名称 图书馆读者率（公共图书馆读者人次/100人） 出 处 联合国教科文组织 5

在中国科学院中国现代化研究中心（北京大学出版社，2009年版）推出的：《中国现代化报告2009—文化现代化研究》中，中国现代化战略研究课题组在世界文化现代化研究中，基于国际组织、政府统计机构和一些学术机构组织开展的社会调查所获得的统计资料，按文化领域与分析层次或文化领域与文化功能两个维度分类，根据数据的可获得性和指标的重要性，确定了98个涉及文化的定量指标作为文化现代化的分析变量（指标）。由于我国与世界其他国家在公共文化服务与文化产业等方面的内容有些是交叉的，因此，本表主要依据我国的公共文化服务界定范围，选取部分指标，列表如上，以为参考。

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1. 文 化 设 施 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 博物馆参观率（博物馆的参观人次/100人） 广播普及率（%） 图书馆、档案馆的数量、藏书、藏量、借阅人次 博物馆、美术馆的数量、参观人次 公园、纪念馆等的数量、参观人次 文化活动中心数量、参加活动人次 世界文化遗产数量、参观人次、参观收入 无形文化遗产（非物质文化遗产总数/个）、保护、参观 文化组织数量、参加人次 电视普及率（%） 计算机普及率（%） 互联网普及率（%） 宽带网普及率（%） 人均互联网带宽（比特） 文化产业比例（文化产业增加值/GDP，%） 文化就业比例（文化产业就业/总就业，%） （UNESCO） 《世界文化报告》 UNESCO 及其《统计年鉴》 世界银行（WD） 《世界发展指标》） 2. 文 化 产 业 2.1 2.2 《联合国贸易和发展大会公报》（UNESCOTAD） 2.3 文化消费比例（家庭文化消费/GDP，%） 经济合作与发展组织（OECD）报告 2.4 2.5 2.6 文化GDP、人均文化GDP 文化就业人数、比例、结构、志愿者 文化消费总量、人均文化消费、文化消费结构、文化消费比例 UNESCO及其《统计年鉴》 2.7 文化贸易量、人均文化贸易量、文化贸易结构、文化贸易比例 2.8 2.9 2.10 2.11 新闻、书报刊、音像和电子出版、版权 广播电视普及率、电视普及率、电视节目 电影和电影院的数量、观看人数、进口、录像带、摄影 演出和庆典表演、音乐、节日、音像用品 8

2.12 2.13 2.14 2.15 2.16 2.17 2.18 2.19 2.20 2.21 计算机、互联网用户和网络文化服务 其他文化用品和设备的生产和销售等 日报发行比例（份/1000人） 图书印数比例（册/100人） 图书出版种类比例（种/10万人） 电影产量比例（部/100万人） 人均年看电影次数（次） 人均录音制品销售（美元） 文化服务贸易比例（文化服务贸易/GDP，%） 人均文化服务贸易（美元） 政府文化支出（政府文化支出/政府支出，%） 国际文化公约（17个国际文化公约的批准） 文化现代化指数、转移概率 文化竞争力、转移概率 文化影响力、转移概率 政府文化投资 政府文化支出 文化税收 联合国教科文组织及其《统计年鉴》 《联合国贸易和发展会议公报》 经济合作与发展组织 《世界文化报告》 《中国现代化报告》 UNESCO 《世界文化报告》 3.文化政策 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

很容易看出，上述指标框架和具体指标，并不区分“文化事业”与“文化产

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业”，更不刻意在文化事业中区分更具文化福利性质的公共文化（很难区分）。正

如联合国统计委员会秘书长在对新的《2009文化统计框架》的说明中指出：《框架》界定的文化领域代表了传统上视之为“文化的”共同经济活动（如货物和服务的生产）和社会活动（如参与文化活动）的总和。此外，相关领域由可能认定为“部分文化的”或更经常视之为“文娱或休闲”而不是“纯粹文化的”其它经济和社会活动构成。7可见，国际通行的做法是将所有涉及文化的方方面面的内容作为文化统计的一个完整对象来加以对待、分析的。事实上，根据教科文组织

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也有一些地区在发展专门文化福利指标，但是，发育不够成熟。参见：任珺《文化福利指标地区性运用研究》，载彭立勋主编：《深圳文化蓝皮书》（2010），中国社会科学出版社，2010年。 7 联合国统计委员会第四十一届会议（E/CN.3/2010/21），《联合国教育、科学及文化组织关于新的<2009教科文组织文化统计框架>的工作报告》，第18条。

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2009年修订版的文化统计框架中，对文化的定义，采用了联合国教科文组织《世界文化多样性宣言》中的一个相当广义的定义，即“应当把文化看作某一社会或社会群体所具有的一整套独特的精神、物质、智力和情感特征，除了艺术和文学以外，它还包括生活方式、聚居方式、价值体系、传统和信仰”。其所提出的“文化圈”（The Cultural cycle）概念，更是囊括了文化创造、生产和传播等不同的阶段。据此，教科文组织提出：我们可以认为文化源自于一系列相关的流程。这些活动可以是制度化的，也可以是非制度化的；可以是国家管控范围之内的，也可以是这一范围之外的。如果一个部门包含非正式的、业余的以及与市场无关的活动，我们也将其统称为一个“领域”，这样做的目的是为了表明这一概念既涵盖与市场无关的社会活动，又包含与市场相关的经济活动。8

我国文化统计相对落后，但现有统计指标的设立和相关数据，也倾向于不区分文化产业与文化事业。2004年国家统计局出台的文化及相关产业统计指标体系，就将图书馆等属于“文化事业”的内容统计在内。事实上，尚不存在专门的文化统计指标，完全符合公共文化服务的界定和为其绩效评估提供相关数据的统计支持。9因此，如果要发展一套“完全”符合现阶段公共文化服务体系界定要求的绩效指标，必然需要创新——创造新的指标，同时，新指标与国际通行的一些指标势必难以“接轨”，难以比较。但是，可比性应当是绩效指标应有的特性，否则，评估的价值很难实现，因此，为调和这一矛盾，在绩效指标体系研究中，必须特别注意这一问题，既区分文化事业与文化产业，又要将其作为一个整体——文化，来全面考虑；既要考虑公共文化中福利性质很强的部分（如公共图书馆服务，属于纯公共物品产品），也要适当照顾其中福利性略有模糊的部分（如高雅艺术团体及其服务，属于准公共物品），有时甚至在选取具体指标时需要适当的“妥协”，以保证绩效指标获得统计支持、具有的科学性和可比性。

四、 文化绩效的“模糊性”及“滞后性”

从公共管理学的理论看，作为公共物品，公共文化服务具有很强的正外部性（positive externality）。外部性的概念由经济学家马歇尔和庇古在20世纪初提出，是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生了一

8参见联合国教科文组织网页9

http://www.uis.unesco.org

比较支持“文化事业统计”的数据多来自《中国文化文物年鉴》。

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种有利影响或不利影响。有利影响即正外部性，不利影响即负外部性。换言之，正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成这一损害的人却没有为此承担成本。举例来说，教育提高了受众的科学文化水平，使整个社会因之受益，产生了“溢出”教育行为本身的收益，因此，教育是一种典型的具有正外部性的行为。同理，文化亦然。公共文化服务提供的文化享受、文化参与及消费行为，体现了对人的精神生命的关怀，在满足民众精神需求，纾解心理压力、创造和谐、欢乐、激发人们想象力、文化创造力的同时，更于潜移默化中提高着民众的素质，为促进经济社会的全面可持续发展，提供着巨大的精神动力和智力支持，具有不容忽视的正外部性。

换言之，公共文化服务的绩效不仅仅产生于对当时当地的当个服务对象的需求的满足，其影响往往超出文化部门、公共文化服务机构的工作范围和直接的服务对象，更体现在间接地增进了社会的总体收益——当然，这种收益可能具有一定的模糊性和滞后性，即收益不是清晰可见的、亦非立竿见影的，这为公共文化服务绩效的评估带来了几乎是难以克服的挑战——显然，公共文化服务带来的外部效益应当是其绩效的重要组成，但是，哪些外部效益是可以测量到、可以加以评估的呢？这是一个世界性的难题。

事实上，公共文化服务绩效的“模糊性”和“滞后性”还来自于文化本身的特殊性。作为一种精神产品和服务，文化具有不同于一般物质产品的特殊性，文化既存在于书籍、艺术品、各种文艺节目……看得见的文化产品中，更存在于观念、心态、审美情趣等看不见，但对人影响至深的精神心理层次，尤其存在于对人们价值观的影响上。历史上、现实生活中，一篇富有感染力的文章、一件富有创造力的艺术品，其对一个人的影响，或许在他读了、看了文章和艺术品之后的十年、二十年都在逐步显现，有时，这种影响甚至是终生的。此外，这种影响也不仅仅在他本人，或许也延伸至他的子孙后代；不仅仅影响他当时的行为，也可能通过他影响到周围的人、事……可见，文化绩效其实是“外溢”（模糊）和长久（“滞后”）的、难以清晰捕捉的。

总之，文化绩效往往可能不是直接显现的，同时，文化绩效也往往不是“立马见效”的。换言之，公共文化服务绩效与生俱来的“模糊性”及“滞后性”，显然，是我们在选取绩效评估指标时需要面对和考虑的问题。必要的定性指标和

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社会调查、公众评估或许是应对这种“模糊性”和“滞后性”的唯一办法。

五、 文化发展的“地区差异”与“行业差异”

这两个差异不难理解，并到一块加以说明。先说“地区差异”。我国幅员辽阔，各地发展水平不同，地区差异很大，这是众所周知的问题。地区差异体现为经济规模、人口素质（受教育程度）、社会结构、文化传统、居民消费能力等多个方面。就公共文化服务体系建设来看，主要体现在基础公共文化设施发展水平不一、文化需求不一、公共文化事业投入力度、公共文化产品和服务的丰富性不一等诸多问题。从绩效评估的针对性来看，理论上，应当针对各地不同的实际，发展出与之相适应的指标体系，确立与之相应的指标评量值，才能对其绩效进行有效评估。鉴于文化传统、人口差异等因素，即便经济规模相近，完全具有可比性、等同性的地方几乎不存在（如广州与深圳经济规模相差不大，但，两地文化差异不小、人口构成各异，导致文化需求不同，对公共文化服务绩效的评估指标也应当不完全一样）。所以，严格讲，应该并不存在一个适用于任何地区的绩效评估指标体系。但是，考虑到公共文化服务体系的共性。考虑到对不同的地区间进行公共文化服务绩效的比较，仍然是推动我们实际工作的需要，一个具有“通用性质”（也多少需要带有一个均衡地区差异的“权宜之计”）的指标体系研究，仍然具有必要性。只是，在研究通用指标体系的时候，时刻应当注意尊重地区差异这一客观事实，既考虑其通用性，又考虑地区差异，以为绩效评估的客观、公正、科学提供应有的保证。

公共文化服务绩效评估指标体系研究中还需要面对的，是公共文化服务涉及的不同行业之间的行业差异。公共文化服务体系涉及图书馆、文化馆（个中又包括表演艺术、视觉艺术、艺术培训等）、视觉艺术、表演艺术、民间艺术、艺术培训与辅导、文化遗产保护等等诸多行业，这些行业的发展程度不一、行业差异很大，发展动力、方式及发展水平的衡量标准等都不一样，公众对其的期待、需求也是不一样的。因此，要对这些行业进行公共服务的绩效评估，需要不同的专业背景、知识贮备，也依赖完全不同的指标体系——可见，若要发展一套囊括上述各行业的绩效评估指标体系，需要进行文化指标跨行业的整合。那么，整合是否一定是必要的呢？还是可以单独针对不同的行业，制定不同的绩效指标体系—

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—如公共图书馆服务的绩效评估指标体系。此外，整合是否是可行呢？存在哪些问题？总之，正视行业差异，也是研究公共文化服务绩效评估指标体系必须注意的问题。本文的认为，科学的做法应当是，进行分类研究，设计不同行业的绩效评估指标体系，并进行分类研究（参见本文第二部分）。

六、 文化统计技术不够成熟、文化指标值缺乏权威科学的“标准”，具有

“相对性”和“不可测性”10

文化统计一直是社会统计中的难题。文化统计与文化指标相关但不同，文化统计是对文化现象等数据资料的搜集、整理、分析和研究；文化指标则是对反映总体文化现象数量（或性质）特征的概念、具体数值在一段时间内的变化的考察。统计数据与指标（指标值）也是两个容易混淆的概念，统计数据说明的是一种现象，更多的体现描述功能；而指标（指标值）具有质的规定性、具体的数量和综合反映性的特点，代表隐含在现象背后的意义。一般来说，文化统计的改善及数据研究的推进，特别是文化统计数据的标准化，是形成文化指标的基础。换言之，文化指标的形成，尤其是指标值（标准）的确立，需要大量统计数据、统计研究的支撑。在具体使用方面，文化统计数据多是一些总量、平均值等的简单描述，但是，根据不同的测评要求设计的文化指标，其所呈现出来的数据，不只是政策规划时必要的参考依据，也是政策检讨时重要的评价标准。这正是指标与一般统计数据的区别。换言之 ，文化统计（及其数据）不过是工具，同样的统计数据，可以服务于不同的文化指标，而文化指标，则可以根据测评的不同目的，进行不同设计。

全球范围内的“文化统计项目”研究自上个世纪60年代初逐步兴起。早在1963年，法国就建立了统计与预期研究局，其任务在于搜集、处理、分类以及传播关于法国文化的社会经济数据。作为公共政策的基石，它的责任主要是传播各种信息并促成各种必要的研究。11 20世纪70年代早期，加拿大统计局已着手收集有关电影、图书馆和博物馆的数据。这些数据及其分析对制定新政策，评估已建项目极为关键，文化艺术组织及其下属机构通过这些统计数据改善自身的运

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本节内容参见陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》第四章（任珺执笔）。（深圳）深圳报业集团出版社，2010年。

11 保罗·麦克菲：《加拿大国家文化统计项目：二十五年的发展历程》，选自《世界文化报告2000：文化的多样性、冲突与多元共存》，北京大学出版社，2002年版，第263页。

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作并吸引更多的私人企业、政府及社会公众的支持。12此外，联合国教科文组织（UNESCO）也进行了文化统计项目研究，自1987年公布文化统计架构后，逐年把反映文化发展状况的统计数据纳入联合国有关报告中。2009年更发布了新的文化统计框架。从联合国教科文组织的文化统计列表中可以看到范围极广、反映不同国家文化发展状况的复杂指标及其相关数据。13

欧盟的欧洲文化统计领导小组把文化领域限定为横跨文化艺术领域的8个文化部门：艺术和古迹遗产、档案、图书馆、图书及出版、视觉艺术、建筑艺术、表演艺术、视听及多媒体艺术。但是在数据采集理念及方法上是一致的，欧洲文化统计组织采用了文化生产链模型（或文化圈/周期模型,即cultural cycle），从文化功能角度——创作、生产、传播、贸易、保存和培训——选取统计指标。并借鉴了欧洲已有统一标准的、较为成熟的国家调查系统，如欧盟内部经济活动统计分类(NACE)、职业统计分类(ISCO)、工业消耗用途统计分类（COICOP）、国际教育标准分类(ISCED)、欧洲内外部贸易比较统计数据库(ComExt)以及欧洲时间利用调查（Hetus coding list）、劳动力调查、家庭预算调查等，从中选取了60多项文化指标，涉及文化领域的内容有：文化就业、文化经费/支出、文化参与情况。14

经济合作与发展组织(OECD)曾于2006年推出了《文化的经济和社会重要性的国际测量》（International Measurement of the Economic and Social Importance of Culture），该项目主要从宏观经济和参与指标及社会指标两个类别来探讨的，前者包括：产出和附加值、就业人口、出口与进口、政府支出、私人部门资金、家庭支出、参与和消费。后者仅对重要性做了说明具体涉及指标没有详述。15此外，加拿大、澳大利亚、比利时、英国、法国、美国、哥伦比亚、新西兰、西班牙、墨西哥、欧盟以及中国香港地区、台湾地区等，也纷纷开展文化统计问题研究，建构自己的指标体系。

但是，综观上述各类统计项目和文化指标，由于文化自身的特殊性、文化价值观的多元性、文化传统及各国各地发展情况的差异性，迄今为止，并没有一套

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同上，第247－248页。

13 参见联合国教科文组织网页http://www.uis.unesco.org，参见本文表1、表2、表3。

参见欧盟2007年出版的《文化统计》，EUROPEAN COMMISSION，eurostat picket books Cultural Statistics(2007)。

15 参见： http://www.oecd.org/dataoecd/26/51/37257281.pdf

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全球公认的权威的文化指标体系，可供测量文化发展、文化服务的状况，或对其各项指标应达到的指标值，提出权威“标准值”（即便对那些可量化指标）要求。总之，从全球的情况看，文化统计尚在发展之中，相关统计分析的技术不够成熟，文化指标也在发展之中，达到怎样的标准，文化才算发达，才算好，才算有绩效，其实尚没有权威结论。或许，就文化这一特殊的领域来说，永远也不会有一个获得所有国家、人群认可的所谓“标准答案”。

有鉴于此，我们可以认为，文化绩效其实有相当程度的“相对性”、“不可测性”——在建构公共文化服务绩效指标体系的时候，这种认识将构成我们“知其不可为而为之”的“张力”，并让我们保持必要的谨慎和宽容。

七、 公共文化的“存量”与“增量”——综合评估结果的计算问题 由于现有文化统计的局限性，事实上，目前对公共文化发展现状的描述本身就缺乏一套科学权威的指标，在常见的发展状况总结或情况介绍中，我们可以看到关于公共文化投入、基础设施状况等的一些描述，但是，规范的、统一口径的总结却是少见的（这也为跨地区的比较带来困难），对不同历史时期的积累情况更是难以区分把握（比如对大家都十分关注的“文化投入”问题，有的地方投入已经足够了，没有增量，但不等于该项测评内容不能得分。再如，文化基础设施的建设，有的地区是在“十一五”期间投入力度大，建设得已经比较完善了，到了“十二五”期间，基本不再需要投入，那么，“十二五”期间就没有绩效吗？显然也不应当这样认为）。因此，也可以说公共文化建设现状是不够清晰的。换言之，现有公共文化服务建设成就的“存量”是不清楚的。“绩效”是在现有情况之下取得的“增量”，从逻辑上讲，既然其“存量”不清晰，那么，“增量”自然也就很难衡量了。那么，在这种“增量”难以真正把握的情况下，如何测定其“绩效”，比较其绩效大小呢？况且，有些指标并非一直增加就好（如文化投入，并不能无限增加），但是，增加到多少为好，却也没有权威标准。这也为评估结果的得出提出了挑战。

就计算综合评估结果、设置评量标准及进行比较而言，进行得分排名，体现相对状况，或许是一个好办法，浙江对此提供了值得赞许的实践例证和经验——2009年，浙江省文化厅在全国率先推出农村公共文化服务评估指标体系，对全

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省76个农村人口占60%以上的县（区），就2008年度公共文化服务各项指标数据进行了全面的采集、分析与计算。他们将基层公共文化服务评估指标总分设为90分，分别对政府投入、公共文化设施规模、公共文化事业队伍规模、政府组织其他公式文化服务、社会参与等5大项和20个子项目进行评估打分。为解决比较及评量标准的问题，浙江省文化厅的做法是，将全省90个县（市、区）的基层公共文化服务评估各项指标进行了排名——不仅将各县（区）总的得分进行排名，而且单项指标得分也排名，这样，较好地显示了各县（区） 各项公共文化建设指标所标示建设状况在全省所处的“相对位置”，综合有效地反映了全省基层公共文化服务体系建设的进展状况。 16

浙江的做法是一种比较切合实际情况的简化处理办法，这无疑是有启发意义的。我们在考虑开展公共文化服务绩效评估指标体系的评估方式时，或可借鉴浙江经验，尝试将全国不同地区分类（如分东、中、西部，以考虑地区差异），然后，发布各类地区内各省各项指标得分的“排名”及综合得分的排名（如广东省，在东部地区单项指标排名如何，综合得分排名如何……），将排名——“排行榜”作为绩效评估结果加以公布，相信这样的做法，已经足以有效地表彰先进、鞭策后进，调动地方政府的公共文化服务体系建设的积极性，推动绩效评估工作逐渐在实践与理论的互动中深化。当然，以此类推，这样的排名也可以在全国范围以“省（自治区、直辖市）”为单位进行；或以“计划单列市”为单位进行；在全省范围以“地级市”或“县”为单位进行。

八、 公共物品、公共性/内部评估与外部评估——公众参与评估的必要性 绩效评估可分为内部评估与外部评估。所谓内部，可以是政府内部、公共组织、机构的内部（如政府财务审计、如公共文化机构的员工考核等），也可以是行业内部（如图书馆行业内部的等级评估等），外部，则是与之相对的“内部之外”——外部评估可以是所有引入与内部相对的外部的评估者的评估——如公众评估、第三方独立评估机构的评估、行业外的社会评估、政府对行业的评估等等。总之，一般来说，内外乃相对而言罢。但是，这里我们所说的公共文化服务绩效的外部评估，主要指不论何种内容的公共文化服务绩效评估，均应引入公众参与评估。因为公共文化服务体系建设提供公共物品和服务，具有很强的公共性，

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http://zjwh.gov.cn/dtxx/2011-01-18/96410.htm

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这决定了引入公众（社会参与）的外部评估的必要性。

所谓“公共产品”（public goods）是一个与“私人产品”（private goods）相对应的经济学概念，指具有非竞争性、非排他性、不能依靠市场力量实现有效配置的产品和服务。17对“公共产品”概念，经济学家有不同的定义，如萨缪尔森认为所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费，如国防。布坎南认为“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商

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品或服务，都将被定义为公共产品”，如一个社区经社区业主同意挖掘的一个公

共池塘。无论如何定义，关于公共产品的特征大家是一致认可的，即所有公共产品都具有消费的“非排他性”和“非竞争性”两大特征。19根据公共产品的界定，所有的产品均可以按照收益人划分划分为公共产品、混合型公共产品和私人产品三大类。其中，混合型公共产品指那些性质上介乎私人产品和公共产品之间的产品。

由公共产品理论出发，公共经济学提出了“市场失灵”和“政府失灵”的概念，由此指出了政府和市场各自的职责范围以及界限所在。首先，公共产品所具有的非竞争性特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模，即“市场失灵”，在这样的情况下，作为承担公共职责的公共部门，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。此外，公共产品还具有一定的外部性，即产品的使用会产生一定正外部效应或负外部效应。这也为政府干预公共产品的生产提供了动机和理由。公共文化产品与服务正是与国防、路灯、教育、公共医疗卫生等相类似的，具有公益性、非竞争性、非排他性、外部性的公共物品。

此外，公共产品还具有很强的公共性——现代意义上的“公共”（或曰“公共性”）概念，比较复杂一些。简单讲，“公共性”是一个建立在社会公/私二元对立基础之上的独特概念，其基础是清晰的产权制度和市场经济体制。公共性涉

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这个概念最早由经济学家兰度尔（E.R.Lindahl）提出，经萨缪尔森于1953年和1954年以两篇精湛的论文加以发挥形成雏形，后再经由众多经济学家研究形成为公共经济学的基础概念。 18 参见黄恒学：《公共经济学》，北京大学出版社，第45页。

19非排他性，指产品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费，如国防；非竞争性是指，一旦公共产品被生产出来，增加一个人的消费不会减少任何其他消费者的收益；也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零，如路灯。

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及“公共需求”、“公共领域”、“公共舆论”、“公共精神”、“等诸多问题。20从理论上讲，政府代表公民处理公共文化事务，其应满足的是公共需求，保障的是公民权利。“公共文化服务体系”与过去我国传统意义上的“群众文化”、“社会文化”有一个根本的不同，即对“公共性”的强调。这种强调，就我国文化事业发展来看，具有“历史性转折”的意义。换言之，今日之公共文化服务体系建设，与过去的群众文化建设、社会文化建设虽有历史联系，却具有本质上的区别。21

总之，政府作为公部门，其配置文化资源、制定文化政策、处理文化事务的公权力来源于公民个人权力的合理让渡，因此，公民（纳税人）有权监督政府行为，这构成了公共文化服务绩效评估应当引入外部评估的最基本的法理依据。据此，对公共文化服务体系的绩效评估，应当而且必须引入公众（社会）评估，至少应当是内部评估与外部评估（独立第三方评估、公众评估）的结合，而不应当局限在内部评估（政府内部、行业内部）。因此，绩效指标的设计亦应考虑发展适量的外部评估指标，并建立有效的外部评估机制。

九、 传统评估与绩效评估；政府评估与行业评估 ——评估的制度化、规范化问题

涉及公共文化服务领域的传统评估主要有：（1）文化部组织的公共图书馆、文化馆等级评估、达标率评估等；（2）地方政府绩效办（在我国行政管理体制改革的推动下，目前我国多数省市都建立了“政府绩效办”）开展的，包括文化行政管理部门在内的政府绩效评估；（3）地方政府审计、人事等部门开展的例行评估。由于具有较长的历史和行政管理经验的积累，上述评估正逐渐规范化、制度化。此外，与传统评估类似的，还有一些“评优”的活动，如“全国文明城市”、“国家环保城市”等。评优活动是中央政府乃至各级政府一种传统的、也是实践证明行之有效的工作指导和管理方式，大大推动了相关工作的开展，因此，类似的做法目前也还在发展之中，如文化部开展的“国家公共文化服务体系建设示范区（项目）”评选，即可视为一种“评优”。

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参见张旭：《现代公共政策理论与古典公共性观念》，

http://www.5757.net/lunwenfanwen/gonggongguanli/52200.shtml 21 参见李景源、陈威主编《中国公共文化服务发展报告（2007）》，之“总报告”。社科文献出版社，2007年。

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表3：国内现有涉及公共文化服务绩效评估的主要评估一览表 序号 1 政府绩效评估（多政府整体绩效，涉及政府绩效办绩效评估 个地方政府已经开文化行政部门绩效 展） 2 财务审计 财政文化投入绩效 （各地名称不一） 地方政府审计传统财务审计 部门 3 公务员考核（官员公共文化管理部门地方人事部门 传统人事考核 晋升考核） 4 公务员绩效 行业评优 名称 主要涉及内容 评估主体 性质 《全国文明城市测涉及图书馆、文化馆中央文明办 评体系》 等领域绩效 5 《全国文化先进单涉及文化投入、文化文化部 位评选标准》 活动等领域绩效 行业评优 6 《国家公共文化服涉及公共文化网络文化部 务体系示范区创建设施建设，公共文化标准》 服务供给，公共文化服务组织支撑，资金、人才和技术保障措施落实和公共文化服务评估等领域绩效 行业评优 7 《公共图书馆评估涉及图书馆服务绩文化部 定级标准》 效 行业评估 8 《文化馆等级必备涉及文化馆服务绩文化部 条件和评估标准》 效 行业评估 9 《博物馆评估暂行涉及博物馆服务绩文化部 标准》和《博物馆效 行业评估 19

评估标准评分细则》

那么，如何处理公共文化服务绩效评估与上述传统评估的关系呢？需要处理的问题不少，其中至少包括（1）如何避免各类评估重复进行，以致造成大量无效劳动，徒然增加行政成本的问题；（2）各类评估之间的“层级”“衔接”与“权威性”确认问题；（3）评估指标在现有指标中筛选（便于现有统计提供支持）或创新发展（可能缺乏统计支持）的问题；（4）同类评估，其评估标准的逻辑一致性问题；（5）新的绩效评估制度与机制（具体在操作层面，谁来评、评谁、怎样评）与传统评估制度与机制（审计、干部考核、评级等——已经有确定的评估主体、对象、方法）等的问题，等等。总之，如何处理计划开展的公共文化服务绩效评估与传统的文化评估、“评优”等的关系，它们是否可以有机衔接乃至相辅相成、结合进行？甚至考虑中国国情，暂以“评优”为主，“评估”为辅等，均是研究公共文化服务绩效指标体系过程中，必须思考的问题。

十、 指标体系的应用——评估机制的建立/公共文化服务绩效评估的制

度前提（西方经验与中国国情）

现代政府（公共组织）绩效管理理论源自西方，西方发达国家是在发达的市场经济和相对成熟的现代民主政治（政府权力受监督、制衡）的背景下，率先进行了各领域绩效评估的理论研究和实践探索，并积累了一定的经验。我国尚处在社会主义初级阶段，政府转型还在进行当中，政府职能的界定、市场经济制度的进一步完善，都还有很长的路要走。事实上，我国现阶段不少地区政府绩效评估流于形式、捏造数据等已经引起了很多问题，值得我们深刻反思——源自西方的政府绩效评估经验，到底能不能适应中国国情？或者，哪些可以拿来，哪些拿来也用不上、哪些想拿也拿不来？

其实，就西方的情况来看，由于政治制度、社会形态仍然存在不小差异（如法国的民主制度与美国的民主制度即有很大不同），发达国家和地区也并非铁板一块，以同一模式在进行绩效管理与评估，他们也在各自摸索适合自己国情的政府绩效评估做法。换言之，可借鉴学习西方经验，但要记住，西方并非当然的“老

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师”，他们也不过是“同学”，不过是先行一步吧。

更进一步，由于文化问题的特殊性（涉及意识形态、价值观、文化传统）关于公共文化领域的绩效评估，即便在发达国家，也还处于起步阶段。我国正处在大的社会转型期，如何将西方经验与中国国情相结合，发展出适合中国国情的公共文化服务绩效评估指标体系，开展有效的绩效评估，显然是一个需要长期探索，而难以一蹴而就的课题。

我国现有部分地区的文化绩效评估实践已经证明，姑且不考虑大的制度前提是否齐备，即便就目前的情况看，如果缺乏与评估挂钩的奖惩机制、资源分配机制等涉及利益分配的配套政策措施，就无法获得被评估对象的积极配合，评估往往流于形式，评估效果会大大削弱。22所以，在开展绩效指标研究的同时，也应尽快开展相关配套措施的研究，早日制定相应的奖惩机制与资源分配机制。如将评估结果与中央对地方公共文化财政资源的转移支付、地方政府官员的晋升、公共文化服务示范区的评选等方面挂钩。总之，为评估指标体系的有效使用提供必要的制度、机制保障。

最后，鉴于公共文化服务体系绩效评估的创新性和独有的难度，建议选择试点地区先试行评估，以检测指标的科学性，评估的有效性。之后，根据试点经验，结合我国各地经济社会发展水平，适当调整指标体系后，再稳妥全面地开展评估。

（2011-6-18，深圳）

（作者系深圳市特区文化研究中心学术总监、研究员；“国家公共文化服务体系建设专家委员会”委员。本文为作者主持的“国家公共文化服务体系制度设计课题之一：公共文化服务绩效指标体系研究”的系列论文之一。）

22 参见“上海社区文化活动中心评估研究”课题组：《上海:加强公共文化服务的绩效评估》，资料来源于中国

社会科学院网站http://www.cass.net.cn/file/20080828196737.html。山东、江西、重庆等地的实践也表明了这一点。

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