开发区 二次创业

开发区的“一次创业”主要以园区空间规划与扩张、产业布局、引进企业为主，而“二次创业”则把关注点更多放在完善上下游产业链、构建园区的创新体系上。

长期以来，我国经济技术开发区的定位基本上是“外部资源+特殊政策+异地市场”。尽管这种模式能够实现短期内产业资源的快速集聚,但常常容易出现与周边区域发展脱节问题,有研究认为,在一定程度上,开发区往往会成为经济孤岛、功能孤岛、生活孤岛、地理孤岛和政策孤岛。

开发区“二次创业”

汪胜洋 赵宇刚 发表于2012-05-15 01:26

“十二五”时期，上海进入“创新驱动，转型发展”的重要阶段。

开发区“二次创业”：从产业发展区到产城融合区

20世纪90年代浦东开发开放，以开放促改革、促发展，推动了改革开放全局不断深化，尤其是以陆家嘴、外高桥、 张江、金桥等开发区为载体，在体制创新、资源集聚、国际开放、功能辐射等方面取得重要突破，发挥了龙头带动作用。

“十二五”时期，上海进入“创新驱动，转型发展”的重要阶段，随着浦东、南汇的合并，“四个中心”核心功能区的加快建设以及综合配套改革的不断深入，浦东迎来“二次创业”的新机遇，将继续发挥在改革创新中的引领作用，加快发展方式率先转型，主动探索具有中国特色社会主义市场经济的基本规律、发展路径。因此，所谓“二次创业”，既不是在原有基础上的数量扩张，也不是简单否定原有模式，而是采取扬弃的方式，找到经济

与社会、产业与生活、城市与农村、生态与生产的协调发展新路径。

回顾历史，浦东作为经济开发区，积极承接全球产业转移，集聚全球技术、资金、产业、人才、管理等优质资源，重点发展金融、贸易、航运、科技等产业，充分体现了浦东开发开放的决策意图，正如邓小平同志指出，开发浦东“不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题”。经过20多年的发展，陆家嘴、外高桥、张江、金桥等四大主要开发区在金融服务、商贸物流、科技创新、总部经济等领域形成产业集聚和功能辐射，确立了浦东在中国经济版图，乃至全球产业体系中的标志性地位。

浦东以开发区为载体的集聚式、功能化的高速发展取得了巨大的成功，主要体现为：首先，以陆家嘴、外高桥、张江、金桥等标志性区域的崛起为代表，进一步坚定了改革开放不动摇的决心；其次，开发区建设过程的产业创新、政府创新和政策创新所形成的示范效应为其他地区的发展提供了经验借鉴；再次，开发区的功能开发所形成的集聚效应，为上海加快四个中心建设和国际化大都市建设创造了条件；同时，浦东通过开发区的建设为自身发展打下了基础，有利于浦东深化开发开放。

开发区加快转型意义

伴随着国内外环境变化和国家战略布局变化，以及上海城市发展面临转型关键时期，浦东进入“二次创业”的历史新阶段，力求在制度创新、产业引领、国际开放、社会和谐等方面形成新的突破和跨越，承担起建设上海“四个中心”核心功能区的重任，发挥好改革开放领跑者的角色，推动上海率先实现发展方式的转型。而在这一过程中，开发区作为浦东开发开放的核心载体，对于发挥浦东引领示范功能具有决定意义。

第一，“创业”仍然是浦东下一轮发展的主基调。进入21世纪，由于政策优势的削弱和外部资源导入的缓慢，浦东面临内生动力增长减速、自身转型和地区竞争压力增大的困局，尤其是2001年“建区撤委”，标志浦东的发展似乎开始步入常态化阶段。但是，国家对于浦东的战略定位要求从未弱化，仍然希望浦东承担起推动改革开放不断深化的重任。因此浦东的地位决定了其不能过早地进入常态化发展阶段，还必须继续发挥集聚全球先进产业资源、深化改革创新，率先探索转型发展之路的作用，因此，开发区作为实现超常规发展的主要载体，将成为转型的重心，也是未来浦东“二次创业”的基础。

第二，综合服务功能是“二次创业”的必备条件。从国际产业发展的趋势看，制造业的全球性转移趋缓，国内制造业重心从沿海转向内陆，但制造业的研发、设计、销售等高端环节呈现向主要大城市加速集聚的态势；以服务外包为主要形式的新一轮服务业加快转移，中国成为未来服务外包产业的核心区域；新兴科技产业逐步孕育成熟，成为各主要国家产业发展的重点。

“二次创业”的浦东，在产业发展方面要瞄准最新趋势，集聚高端产业资源，继续发挥产业发展的引领功能，这对作为产业发展主要载体的开发区提出了更高的要求。目前来看，在高端产业资源的争夺中，主要依靠的不再是政策和成本优势，关键是城市综合服务功能的优势，即城市能否提供与其产业发展所需的人力资源相匹配的生活和发展环境，而这恰恰是城区的优势，是开发区的软肋。

第三，产业与城市脱节是开发区面临的主要问题。一般意义上的开发区模式主要可以概括为：“外部资源+特殊政策+异地市场”。尽管这种模式能够实现短期内产业资源的快速集聚，但与周边区域发展的脱节也成为突出问题，有研究认为，在一定程度上，开发区往往会成为经济孤岛、功能孤岛、生活孤岛、地理孤岛和政策孤岛。

浦东在开发区的建设过程中，尽管已经比较注重与周边地区的协调发展，在这方面也进行了积极的探索，如推动区镇联动等，但发展过程中高速产业化与滞后城市化的脱节问题仍成为影响开发区转型的主要瓶颈。

比如陆家嘴地区商务与商业的脱节，缺乏合理的商业设施配套和生活居住服务，使这一地区很难形成人气集聚；张江的基础生活配套不足始终是困扰张江自主创新园区建设的难题，与其他国际知名的科技创新区相比，由于张江本身缺少大学、科研院所以及相关专业服务业等创新资源，更加需要通过优质环境的建设来吸引高端人才，打造综合性的知识创新社区；外高桥保税区商务办公和生活设施的缺乏成为其发展总部经济、提升功能结构的主要障碍；金桥地区尽管已经实现了从出口加工区向服务经济特色区的转型，但由于其初期发展定位是以出口加工为导向，在规划布局上配套设施明显不足，服务业用地资源十分紧缺，这对其进一步深化结构调整提出了严峻挑战。

开发区转型的核心理念

浦东下一轮发展要实现率先转型，关键是推动产业开发区向产城融合区的转变，弥合城市化与产业化的脱节。与中心城区以增加产业功能为主导的模式不同，开发区的主要工作是增加生活配套，完善服务功能。上海静安区的梅恒泰，是在完善成熟的生活区内嵌入的产业楼宇，达成了生产与生活的协调发展，成为“产城融合”的典范。因此，浦东“二次创业”要把城区功能推向更高水平，关键要以开发区为载体，坚持以点带面，带动周边区域，实现融合发展。从这个意义上说，开发区作为资源最集中的区域，其能否成为推动浦东城市化进程的核心动力，将成为浦东“二次创业”成败与否的关键所在。而要推动开发区与城区的融合发展，重点是实现三个“转变”。

首先，推动产城融合从自发向自觉转变。浦东作为先发地区，在开发区的建设和园区

产业结构升级的过程中，对先期遇到的产业化与城市化的脱节问题，主动进行了弥补，如碧云社区的建设弥补了金桥地区的商业配套不足，张江积极推进园区内商业设施、公共交通、人才公寓等配套建设，陆家嘴环形步道的建设改善了商务楼宇间的连通性。解决了区域的内部阻隔，为人气集聚提供了条件，但是总体来看，这种产业区与城市功能的融合，还停留在自发阶段，没有上升到规划和理念层面，未来 必须要自觉地把产业开发区作为城区对象-城区发展的主要载体进行总体规划、设计。

其次，推动园区功能从单一向复合转变。对于产业园区、开发区的功能定位而言，相对单一的生产功能难以使其成为推动区域整体发展的引擎，必须赋予其更多的城区服务功能。以陆家嘴等为代表的成熟开发区，其发展重心不再仅仅追求产业资源的快速集聚，而更应突出高端化、精益化、立体化的发展要求，因此在功能导向，要坚持产城融合的理念，在体现产业功能特色的基础上，积极引入城市发展的要素资源，使开发区不再是冷冰冰的生产集聚区，而是成为具有独特精神、城市活力、宜商宜居的新兴发展区。

再次，推动发展模式从独立向共生转变。由于开发区特殊的功能定位和管理体制，导致其形成独立扩张的发展模式，与周边区域难以有效互动。进入21世纪，浦东开发区逐渐面临土地资源紧张、环境配套不足、商务成本上升等突出问题。尽管通过扩区，可以暂时缓解空间资源不足，但这种以产业扩张为导向的发展模式仍然难以为继，这一方面与周边地区形成了相互阻隔，功能配套缺乏的问题不能彻底解决，另一方面也影响了区域的整体发展，不利于提升浦东城区综合功能。

概括来说，浦东“二次创业”就是要深化产城融合，发挥开发区在城区功能提升方面的核心载体作用，重点是推动开发区在商务与商业、生活与生产、生态与文化等方面的融合发展，打造若干具有复合功能的城区综合服务组团，改善城区环境和形象，进一步提升高端产业资源集聚能力，加快建设浦东成为现代化城区和产业转型示范区。

三点建议

围绕浦东“二次创业”，以产城融合为理念，加快推动开发区的转型升级，提出几点建议。

其一，研究制定《浦东开发区产城融合发展规划》。开发区的转型调整、环境改善依靠小修小补，不仅难以发挥效应，甚至可能错失机遇。建议以产城融合为理念，重 新调整开发区的功能定位和发展规划，比如对于张江地区，不再以传统科技园区的定位进行相应的功能完善和环境修补，而要把金融区、商务区的发展理念引入张江，将张江打造成为具备科技金融、总部经济、自主创新等多种功能的科技商务城。同样，临港、祝桥、洋山、迪士尼以及世博等未来产业集聚区的发展也要充分体现产城融合的理念。

其二，加大对开发区先行先试和政策聚焦的力度。开发区是浦东开发开放的重心，也是转型最为迫切的地区，对于浦东城区功能的提升、产业结构的升级和城乡统筹的推进都具有重要意义，建议把开发区的转型升级作为浦东综合配套改革的重点，研究制定对不同类型开发区转型的政策体系，赋予更大的先行试点权。

其三，把民生改善放在开发区转型升级的重要地位。在推动开发区向产城融合区的转变过程中，要重点考虑民生事业的发展，如在公共交通、生活设施、社会事业和生态环境中要充分体现民生需求，要加快推进开发区企业的社会责任体系建设。