发展混合所有制职业院校初探

作者简介：阙明坤(1983- )，男，无锡太湖学院高教研究所所长，研究方向：高等教育管理(无锡 214100)； 潘奇(1984- )，男，上海市教育科学研究院助理研究员，博士，研究方向：教育基本理论、民办教育

内容提要：探索混合所有制职业院校是职业教育领域的一次重大政策创新。混合所有制职业院校的体制机制优势在于丰富混合所有制的实现形态，推动办学体制改革，拓宽办学经费来源渠道，提升人才培养效益，深化产教融合、校企合作。在探索中，公办民办学校间相互投资、相互委托管理、公私合作投资新校以及公私合作模式等是可供参照的实现形式，然而，成功探索的前提是培育适宜改革的良好环境，如突破非公即民的二元思维桎梏，搭建科学的内外治理架构，完善产权保护、收益分配制度以及健全法律法规及配套政策等。

关 键 词：混合所有制 职业院校 产权 体制 治理 标题注释：国家社会科学基金2014年度教育学青年课题《混合所有制办学的理论探讨与实现策略研究》(CFA140124)，主持人：潘奇

积极发展混合所有制经济是党的十八届三中全会作出的重大决策。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的

决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。在此背景下，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。这是“混合所有制”首次由经济领域正式迁移渗透到教育领域。在与经济产业发展联系最紧密、最直接的职业教育领域，率先探索发展混合所有制职业院校，是一次重大的理论创新和战略部署。

一、发展混合所有制职业院校的重要意义

借鉴经济领域改革经验，混合所有制职业院校应当是由国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制的两个及以上主体共同出资举办的新型教育模式，其本质特征是产权结构、治理主体多元化，既包括从二级学院探索的混合所有制办学模式，又包括学校层面的混合所有制探索。 (一)有利于丰富混合所有制的经济形式

从经济社会发展来看，混合所有制是伴随着新中国一起成长起来的一种经济形态，十四大已提出不同所有制经济之间联营；十五大第一次提出混合所有制经济概念；十六大进一步提出要“发展混合所有制经济”；十八届三中全会旗帜鲜明地提出要“积极发展混合所有制经济”。中国特色社会主义

建设实践已证明，我国坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是完全正确的。目前随着改革的深化，国有资本、集体资本不断壮大，个体、私营、外资等非公有资本迅速增加，各种资本流动、重组、融合日益频繁，投资主体多元化、各种所有制经济交叉持股的混合所有制经济成为今后发展的必然趋势。混合所有制经济是一种具有较高效率的微观经济制度，可以实现国有经济与民营经济的深层次融合，使我国基本经济制度找到新的有效实现途径，这已在实践层次和政策层面得到确认。在全面深化改革的背景下，探索发展混合所有制职业院校，有利于促进国有教育资本放大效能，吸引各种所有制资本进入职业教育领域，各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，从而丰富混合所有制经济的形式和内涵。 (二)有利于深化办学体制改革

长期以来，体制机制障碍严重削弱了公办职业院校的发展活力。探索混合所有制职业院校，是职业院校办学体制改革中的重要尝试。随着资本的引入，职业院校的治理结构将得到有效优化，激励约束机制将得到健全，这样的法人治理结构，能够更好地构建权力与制衡之间的平衡关系，使法人治理结构的运转具有更高效率。职业院校建立混合所有制产权结构，存在着多个经济利益主体，这在客观上就有多个动力源泉，从而在产权制度上保证了具有比较充分的动力源，

有利于公办学校结合民营企业管理优势，重新激发企业活力。通过多种资本参与职业院校合作办学，可以破除公办职业院校的体制弊端，同时也可以促进民办职业院校发展壮大，促进办学形式多样化、办学主体多元化，增强办学活力，提高办学效益，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制。 (三)有利于拓宽办学经费来源渠道

目前，我国职业教育经费占教育经费的比重偏低，并呈持续下降趋势，1997年中等职业教育经费投入占全国教育经费的12.67％，2012年下降到6.9％。2011年中国职业教育经费来源结构中，公共财政预算内教育经费和学杂费收入在总经费中占绝对主体地位，2011年两者合计比例为81.69％，民办学校和社会捐赠收入两者合计比例仅为1.11％，说明职业教育经费过度依赖国家和学生家庭承担，造成经费来源渠道的不合理[1]。通过发展混合所有制职业院校，可以创造一种吸引社会力量投入的职业教育机制，吸纳更多社会资本投入职业教育，缓解职业教育办学经费短缺。在浙江省椒江的“教育股份制”实践中，股份制这种资本组织形式被创造性地运用于筹措教育经费并获极大成功[2]。 (四)有利于提高人才培养质量

职业教育质量不高，难以获得社会认可，其重要原因在于企业办学主体的缺位，职业院校与市场需求脱节。黄炎培

说过，“办职业学校的，须同时和一切教育界、职业界努力沟通和联络”。世界著名职业教育专家、美国芝加哥大学福斯特教授也提出，“职业学校固有的且又自身难以克服的缺陷，决定了学校本位的职业教育最终难以避免失败的命运”[3]。这说明单纯以职业院校自身的力量难以培养出社会、行业与企业需要的技能型人才。通过发展混合所有制，有利于密切职业院校与行业、企业、社区的联系，形成利益共同体，充分利用企业的设备、技术、实训条件，按用人单位提出的用人标准设计教学计划、教学大纲，按行业规范、工作职责培养人才，推进职业教育培养目标、专业设置、课程内容、教学过程与产业升级、行业标准、企业需求相对接，从而提高人才培养质量，促进学生就业。

二、混合所有制职业院校的有效实现形式

结合国有企业混合所有制改造实践和我国职业院校办学体制改革的已有探索，当前，发展混合所有制职业院校至少可以探索以下五种实现方式。 (一)公办职业院校引入社会资本

我国职业教育的办学体制以国家为主体，政府既是举办者又是管理者，还是评价者，这种以政府为主体的办学体制使举办主体之间力量比例失衡，职业院校发展模式僵化、缺乏活力，难以适应市场变化需求。国有企业产权改革，实质内容是通过资产重组和结构调整，改变国有企业单一由国有

资本构成的状况，实现资本构成的多元化，使混合所有制成为国有经济的重要实现形式。借鉴国企改革经验，当前公办职业院校可以尝试引入社会力量，参与重大项目建设，参与校企合作。教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》也明确提出，“开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业院校试点”，“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”。公办校引入社会资本有多种形式，一是可以引入国有企业资本，例如中山火炬职业技术学院与中山火炬工业开发总公司联合共建生产性实训校区，将场地、设备、资金、技术、专利、人才划分成若干股，公司、学院、入驻企业分别选持股份，持股各方按一定比例分配红利，创造了“多形式参股”的实训基地建设模式；二是可以引入民营资本，例如沈阳职业技术学院成功引入民营企业投资6500万元，共建国家示范性软件学院；三是可以引入行业资本，例如温州职业技术学院以行业企业为依托，联办二级学院、共建专业、共建课程、共建实践基地，都是成功的探索。 (二)民办职业院校引入国有资本

民办职业院校体制机制灵活高效，市场反应灵敏，但是办学资金短缺，普遍存在融资渠道单一、对学费依赖性大、资金捉襟见肘、缺乏发展后劲等问题。公办职业院校能享受国家财政拨款、贴息贷款，民办职校则很难享受到。对此，

一方面，可以吸引国有企业投入。2012年，民办高校紫琅职业技术学院引入江苏省教育发展投资中心，占股5％，成为有国资参与的“混合所有制”学校，在学校升本的关键时期，给予1000万元资金投入，使得学校的美誉度上升。另一方面，政府可以投入资金，支持民办职业院校发展建设。上海市设立民办教育政府扶持专项资金，上海东海职业技术学院、上海济光职业技术学院按每个学生人均500～1200元的标准获得内涵建设经费支持。陕西省设立3亿元民办教育专项资金，用于支持民办高校公共服务和信息平台、师资队伍建设、实验室和实习实训基地建设等，部分民办职业院校获得政府资金支持，提升了内涵建设水平。 (三)公办民办职业院校相互委托管理

《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》已明确提出“允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校”。委托管理是指办学相对困难的学校将管理事务交给更具专业能力的机构，从而提高管理效益。受委托管理的学校，其办学体制、学校性质、经费投入、教师编制、收费标准不变。这一模式最早可以追溯到2004年上海浦东新区率先实行的委托管理，其将薄弱公办校委托给独立的社会教育管理机构管理，取得了明显成效。在职业教育领域，民办职业学校委托管理公办职业学校已有成功的探索。譬如，民办高校齐齐哈尔工程学院委托管理公办的甘

南县职教中心，职教中心学校名称、建制、人员身份、投资渠道不变，齐齐哈尔工程学院选派管理团队，将管理模式、教育教学资源与职教中心共享。此举构建了多元化的产权关系格局，打破了公私界限，既保证了国有资产的保值增值，又建立起灵活的激励制度，为公办学校带来了办学活力和效率。除了民办院校委托管理公办院校，公办职业院校也可委托管理民办院校。例如，公办高校厦门理工学院入主民办院校厦门软件职业技术学院，获得该校的控股权，双方签订协议，师资、设备等方面资源共享。 (四)不同资本合作投资新办职业院校

由公办院校、国有资本、集体资本、民营资本、外资共同投资新办学校，是探索混合所有制学校的又一种形式，其中以独立学院为典型代表。独立学院作为中国高等教育办学体制创新的产物，是由公办大学与社会组织或个人合作利用非国家财政性经费举办的一种新型办学模式，既充分利用了公办高校的资源优势、师资优势、管理优势，又充分发挥了民间资本的资金优势、机制优势、市场优势，企业负责投资建设独立的校园、校舍，投资购置办学设备及各项硬件办学条件，公办大学负责教学管理和教学组织，从办学伊始就实现了高起点、跨越式发展。独立学院这种优质公办高校与社会力量合作的办学形式带有混合所有制的基本特征[4]。在高等职业教育领域，也可以大力借鉴这一模式，整合公有资本、

非公有资本联合投资新建职业院校。目前，已有按照该模式创办职业院校的成功先例。譬如，海南职业技术学院由海南省教育厅、海口农工贸股份有限公司和海南广播电视大学签订联合办学协议，共同出资举办，由三方办学主体代表组成董事会和监事会，实行董事会领导下的校长负责制，内部运行管理遵循教育要求并参考企业管理模式。苏州工业园区职业技术学院由4个大中型企业买断控股，完全按股份制运作，企业、高校和政府在董事会席位中分别占到67％、26％和7％。(五)公私合作共建职业院校基础设施

公私合作伙伴关系(PPP)是政府与市场组织、非政府组织、个人合作提供公共产品的一种制度设计，20世纪90年代由英国率先提出，继而在西方发达国家和发展中国家广泛运用。教育领域公私合作伙伴关系是政府公共部门和社会资本建立合作关系，提供教育服务以促进教育发展的一种新模式，双方通过协议明确各自的权利和义务、风险和收益，典型模式有英国的私人融资计划、澳大利亚新南威尔士州的新学校项目、美国的特许学校和契约学校、菲律宾的学校领养计划等。当前发展混合所有制职业院校，可以借鉴PPP模式，公私联合开展职业院校图书馆、体育馆、实验室等校园项目建设，实现资源共享。譬如，哈尔滨市职业技术学院实训基地由政府提供土地和师资，由企业投入资金和设施，收取学费收入，既缓解了政府投资压力，又为企业开辟了一条

投资公共服务事业、获取稳定收益的新渠道。四川工业管理职业学院初迁到德阳市罗江县时，当地县政府以拆迁成本1/4的低价提供学校建设用地650余亩，还投入2450万元在校园内共建图书馆、体育馆、体育场、军训基地等，这些场馆设施既为师生所用，又向市民开放[5]。 三、发展混合所有制职业院校的对策建议 (一)突破非公即民的二元思维桎梏是前提

无论从所有权和经营权上分析，还是从举办者和机制运行方面分析，混合所有制职业院校都是介于纯公办学校和纯民办学校之间的一种新的办学形态。不管是国有资本的流出，还是其他资本的流入，结果都是导致由原来的单一国有或民营资本变为多种所有制资本构成的混合所有制学校。当前，很多人固守“非公即民”的传统思想，对民营资本的顾忌比较多，往往会担忧民营资本侵蚀国有资产，对民营资本带有歧视性偏见，表示疑虑或抵制。其实，公共政府部门不能囿于国有、集体才是“公有”的认识，“国”与“民”都是同一个经济体下的命运共同体，都是繁荣教育市场的重要力量，它们是唇齿相依、共进共退的关系，而不是势不两立、此消彼长的关系。从国际经验来看，混合化是全球教育发展与投资的一个基本走势，世界上大多数国家或地区公立学校与私立学校的界限正趋于模糊，纯粹的公立学校和私立学校趋于减少，混合化的学校趋于增加。这主要体现在两方面：一是公立高校

中的市场份额在逐步加大，非政府办学主体不断介入，学生的学费与社会私人捐赠等渠道的筹资比重不断增大；二是私立高校数与在校生规模不断扩大，其办学主体日趋多元，经费来源于政府的比例逐步增大[6]。著名学者凡·特威斯特和英特·威尔特认为，高等教育市场化使欧洲高等教育机构变得越来越像一个“混合机构”[7]。从世界范围来看，英国伦敦大学下属学院、美国马立兰的大学学院、新加坡管理大学、库克大学新加坡分校等都采用了混合化的办学模式。因此，发展混合所有制职业院校必须解放思想，更新理念，特别是职业教育界不能垄断话语权，简单排斥产业界、经济界，而应走出围墙，拥抱新思想，主动适应时代潮流。 (二)建立多元参与的共同治理结构是难点

混合所有制学校办学投资主体利益多元，决定了其既不能按公立学校的体制进行治理，也不可能简单按民办学校的体制进行治理。相对公办职业院校来说，混合所有制职业院校可以按办学成本收费，在人事和激励上有较大的自主权，可以按市场运作，比公办学校有更大的灵活性和竞争性；相对于民办学校来说，混合所有制职业院校又可以借用公立学校的品牌、师资和教学管理经验，获取更多公共财政资助，兼有二者优势。虽然具有优势，但是在混合所有制职业院校中，产权是由多个经济主体掌握的，财产权也分属于不同的所有者，产权结构具有公私二重性，这就导致了内部治理上

更加困难。著名经济学家厉以宁认为，混合所有制的关键问题不在持股主体的多少，而是资本能否发挥应有的作用，“现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程”[8]。同样，建立健全现代学校制度和法人治理结构，也是混合所有制职业院校能否和谐有序运转的一大难点。另一方面，现代企业经营制度发展的实践证明，所有者与经营者相分离的经营制度体现了现代产权制度和现代经济发展的要求。鉴于由众多分散的主体来共同掌握学校的经营决策权和管理权，不仅不可能具有高效率，而且也不具有现实性，这就客观上要求混合所有制职业院校参照股份制企业，实行所有权与经营权分离的制度，由董事会聘请职业化校长进行校务管理，发挥教代会、职代会、工会的作用，在投资者、管理者、执行者、学校教职员工之间进行权力制衡、利益制衡，既保护出资人的利益，又维护教职工的民主权益。 (三)建立产权保护和收益分配机制是关键

经济利益是经济活动的动力，也是影响经济活动效率的重要因素之一。由于资本的逐利性，社会资金进入公办职业院校必然会有一定的投资预期和收益要求，因此，如何保障投资人的产权主张和收益要求成为混合所有制职业院校绕不过的一道坎。事实上，职业院校只要管理有方，是可以产生办学盈余的。“在公立学校，如果政府给予的资助总额高于

学校支出，或者是学校总收入(包括政府资助、学杂费、赞助费及其他收入)高于其办学支出，那么这些学校就可以产生盈余。可见，可盈利性是民办学校和公办学校共有的特性，只要学校有收支行为，就有盈利的可能性。”[9]单一所有制学校分配制度的特征是利润独享，混合所有制学校分配制度的特征是利润分享。规范的利益分配关系一定是以产权关系为依据的，分配制度的确立也是产权关系的实现。按照登姆塞茨对产权的经典定义，产权是指使自己或他人收益或受损的权利，“产权是一种社会工具，其重要性在于事实上其能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”[10]。正因为如此，张维迎认为：“破坏产权，实际上是一种搅乱预期、从而毁灭道德的行为。”[11]据此不难看出，混合所有制职业院校必须明晰产权归属和收益权，合理配置剩余控制权和剩余索取权。目前，我国宪法和法律对财产权的保护已有明确规定，但在实践中，产权得不到有效保护的问题依然比较突出。同时，由于目前产权市场不够完善，学校的产权无法实现顺畅流转，不能通过产权进行融资和交易，影响了投资者的信心。为此，要充分考虑社会投资的利益诉求，对此可通过制度设计混合所有制职业院校的营利项目，规定营利性收入的回报形式，允许在后勤运转、社会培训、校园消费等领域获取一定的营利性收入。对于国有资产，还要建立国有出资人制度，明确出资人的权利、义务和报酬；建立制度，规定多元投资形成

的教育资产增值部分的处置方式[12]。另外，可以在国家监督下通过产权交易市场实现混合所有制职业院校非公有产权部分的转让。除了考虑各种资本的收益，还需要调动教职工的积极性，鼓励员工持股，要探索管理者、学科带头人、骨干教师持股机制，形成资本所有者和劳动者利益共同体。 (四)健全法律法规、完善相关制度是根本保障

混合所有制职业院校作为一种新的办学模式，其新型办学体制和运作机制目前尚缺少适用性、可操作性的政策法规。一是当前法律不允许学校营利，不得以营利为目的举办学校，这就意味着民间资本投入举办职业教育很难有收益。二是民间资本进入职业教育领域增资扩股和并购投资，缺乏相关制度依据，产权转让流转不够顺畅。三是混合所有制院校的管理体制、运行机制、政治待遇、行政关系、教师身份、人事政策不明晰。四是产权保护机制不完善，通过政府投资所形成的国有资产、公司融资所形成的租赁资产、社会捐资和滚动积累所形成的法人资产，在学校中如何得到有效保护，尚缺乏明晰的法律规定。这些政策空白都有待填补和完善。十八届四中全会开启了依法治国的新征程，发展混合所有制职业院校应坚持法治思维。国家要尽快出台鼓励、引导、规范混合所有制职业院校办学的法律法规。为适应混合所有制职业院校发展的需要，现阶段可先出台的基本法律依据包括：混合所有制职业院校的法律地位和机构属性，法人治理及运

行管理制度，投入办学的国有资本保值增值和其他所有制资本的权益保护政策，办学增益资产处理和风险防范，公共财政对混合所有制职业院校合理的经费投入，学校法人办学自主权及其监督机制，教职工权益保护等[13]。 参考文献：

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