当前我国公共政策执行的偏差及对策研究

当前我国公共政策执行的偏差及对策研究

作者：吴昊

来源：《青年与社会》2014年第01期

【摘 要】随着社会的不断发展及改革的逐步深入，公共政策在国家事务和社会生活中扮演着越来越重要的角色。我国能否在激烈的全球化竞争中求得生存和发展，很大程度取决于我国政府在公共政策方面的执行力。近20年来中国的行政改革取得巨大成就的同时也存在许多弊端。因此，文章通过描述影响政策执行的主要因素，在分析导致公共政策执行偏差的原因的基础上，提出消除政策执行偏差的对策以保障政策执行的顺畅进行。 【关键词】公共政策；执行偏差；对策 一、影响我国公共政策执行的主要因素

公共政策执行是指政策执行者遵循公共政策指令所进行的行为，是为了实现公共政策目标而从新调整公共行为模式的过程，及执行主体根据政策意图和目标，将观念转化成实际的过程。政策执行主体的积极政策执行行为有利于促进政策的顺利实施，相反，政策主体的消极政策执行行为则会导致公共政策执行中的一系列问题，不利于公共政策目标的顺利实现。因此，若想提高我国公共政策执行的有效性和自觉性，必须先对影响我国政策执行的主要因素进行剖析。当前影响我国公共政策执行的主要因素主要以下几方面： （一）执行主体能否正确解读政策内容

政策执行想要获得预期效果，就需要执行主体对其有很好的理解和解读。如果无法充分认识公共政策本身，那么执行者将无法准确地执行政策以达到政策的目的，或导致在政策执行过程中缺乏能动的创造力。因此，政策能够执行的前提是执行者对于政策的认知水平。 （二）执行主体能否达到政策对利益分配的高度认知

公共政策的提出，根本目的是分配社会利益关系。在政策执行过程中，执行者对于利益分配的理解往往能够影响政策的效果。因此，在政策执行的过程中，执行者需要明晰利益的最终归属。但在我国各级政府的政策执行者中，仍有很大一部分人不能做到对利益分配的高度认知。一般来说，政策执行者是政府在地方设立的一级行政部门，要代表中央政府的利益；同时，政策执行者往往也是地方各个领域的管理者和建设者，因此他们也要代表地方的利益。在这样的情况下，就会出现政策执行者为了地方利益牺牲了全局利益，导致地方经济扭曲发展，出现诸侯型经济。

（三）执行主体能否准确把握政策运作规律

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我国社会正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新发展阶段。这一阶段，我国政策体系具有相应的运作规律，然而就目前我国政策执行过程来看，政策执行者对政策运作规律缺乏准确把握具体体现为：第一，缺乏从整体利益角度的准确把握。一些地方政府在政策实行过程中仅仅站在地方的角度，对于目的在于实效国家利益的中央政策持消极的应对态度。第二，对中央政策时效性缺乏准确把握。第三，对中央政策权限缺乏准确把握。 （四）执行主体能否切实施行公共政策

在我国各级地方政府作为政策执行者对中央政策的具体执行，公共政策的执行主要就是指的是地方政策执行者能否将政策落到实处。然而在我国政策落实的过程中也寻在这许多因素影响政策顺利落实，其主要表现在：第一，地方政府在上传下达中央政策过程中经常会出现照本宣科的情况。这种机械化上传下达盲目模仿的政策落实方式，不但脱离地方实际，甚至会导致政策的反效果。第二，敷衍型地方执行方式。地方政府对中央政策的落实只做出一般性号召，而不去切实执行。

二、导致公共政策执行偏差的主要原因

前面我们分析了影响政策执行的主要因素，接着我们着重分析导致公共政策执行偏差的原因，以期在认识和分析这些原因的基础上，把握它们的特点，尽可能消除这些问题，保障政策执行的顺畅进行。 （一）政策质量因素

当前我国公共政策本身就存在许多不科学性，如对公共问题分析的不准确，政策的制定环境与执行环境不一致，不同政策之间不配套甚至相互冲突等都会直接导致公共政策执行的偏差。我国公共政策就其政策质量本身而言存在以下几个问题：

1. 公共政策缺乏合法性。政策的制定和执行过程在理论上都必须符合法律规范。可以说，只有合法的公共政策才会具备约束力，才具有可行性。一项政策的合法性越高，那么这项政策执行过程中的风险越小。因此，政策的合法性是政策执行是否出现偏差的关键。

2. 公共政策缺乏合理性。 在政策制定过程中，政策的合理性也是影响政策执行的重要因素。首先，合理的政策必须建立在正确的理论基础上，否则，政策的无法脚踏实地，脱离现实，天马行空。不合理的政策会让政策在执行过程中失去明确的目标，最终导致政策执行的偏差。

3. 公共政策缺乏兼容性。公共政策的兼容性也会影响政策的执行。所谓政策兼容性，就是指政策在制定或执行过程中与同一空间中的其他政策互相矛盾。政策在制定初期，要全局考虑政策执行的整体性，不同政策要建立相辅相成的政策网络，做到“新政策与老政策不能打架”、“此政策与彼政策不能装车”、“小政策与大政策不能抵触”。

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4. 公共政策的稳定性和持续性。我国大部分公共政策普遍缺乏较高的稳定性，以至于出现了一句俗语：“计划赶不上变化”。政策缺乏稳定性已然成为了我国政策制定的普遍问题。如果政策出现朝令夕改或者频繁变动的情况，就会给政策的执行带来诸多不便，造成政策执行偏差。

（二）政策执行对象因素

公共政策提出的目的就是解决社会上存在的问题。然而有些社会问题本身难度很大，如果执行者没有准确的判断和清楚的认识就可能出现政策执行的阻塞。这些困难问题主要表现为问题本身复杂、涉及范围广和牵涉人员多。例如，有些政策涉及敏感问题，直接涉及人民利益或者外交政策。这一类政策在执行过程中必然会受到各种因素的偏差。 （三）政策执行主体因素

政策执行主体因素影响政策执行主要体现在政策主体自身的素质、能力以及态度。首先，政策执行者不可避免的有着自身利益追求和心理倾向。在执行公共政策过程中坚定不移的保持立场中立是不可能的，所以执行者无论于公于私会出现抵制情绪，就会使得政策执行出现偏差。其次，有些政策执行者在工作中过分追求安逸，导致责任和积极性逐渐丧失。同时，这些执行者的学习和自我批评能力逐渐下降，无法做到与时俱进，使得工作能力逐步退化，难以真正理解与贯彻公共政策，从根本上影响了公共政策的执行效果。 三、纠正政策执行偏差的对策研究

针对我国公共政策执行中的主要偏差类型和原因，本文将从以下几个方面入手提出对策，以期进一步改善公共政策的执行，防止政策执行偏差的出现。 （一）提高政策制定质量

政策本身的局限性给政策的执行带来了很多困难。因此，在政策制定阶段就必须未雨绸缪，从源头减少政策执行中的困难。第一，政策的制定必须兼顾宏观与微观利益分配，要以大部分实行地区的客观规律出发，避免地方政府以发达地区作为范本，照本宣科的盲目执行政策。第二，政策的制定要从长计议，在执行政策之前必须估量该政策效果能够持续的时间以及其获得的收益，要避免政策制定过程过于草率，考虑不够周全。 （二）提升政策主体的综合素质

作为提升公共政策执行力的关键要素，政策执行主体需要拥有准确的政策理解能力以及政策执行能力。要提升执行者的综合素质就必须拔高政策执行部门的人事要求，尽量甄选有能力，有上进心，有责任心的高素质人才。另外，还需要完善执行部门的绩效评估模式，通过经济上的鼓励换取执行者的工作热情。最后，要加速政策执行部门人事的跟新换代，及时更换滥竽充数的执行者，保持部门内部的思想先进性和工作责任感。

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（三）优化政策制定与执行的利益分配

“对另一部分政策对象的部分利益予以调整与剥夺，其结果是造成一部分人受益而另一部分人受损。”要提升公共政策执行力，必须建立和完善社会利益协调机制，尽量满足社会各阶层的利益需求，把广大社会公众凝结在政府周围，与政府一道共同推进政策的贯彻执行。 （四）改善地方政府的政策执行环境

任何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约适宜的环境当然有助于政策的有效执行不适宜的环境必将妨碍政策的顺利实施。想要提高政策的执行力，使政策执行取得预期的效果，就必须努力营造一个理想的政策执行环境所谓地方政府的政策执行环境，是指直接或者间接影响地方政府政策执行活动的各种因素的总和，它包括政治环境经济环境文化环境和社会环境等等，这些环境因素在政策执行过程中各自起着不同的作用，共同决定着政策执行的结果。 参考文献

[1] 陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004. [2] 金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广东：广东人民出版社，2005. [3] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社， 2005. [4] 宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003.

作者简介：吴昊（1988- ），男，福建福州人，福建师范大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：公共管理。