构建公共法律服务的协同机制

构建公共法律服务的协同机制

作者：田淑云

来源：《知与行》2018年第02期

[摘 要]公共法律服务作为社会公共服务的一项内容，通过打造全面性、便利性、体系性的公共法律服务平台，让人民群众及时享受到科学高效、便利多元的法律服务，基本内容包括法律咨询、法治宣传、法律援助、人民调解、信息公开等，各国在实践中的立法情况及服务模式有所不同，个别国家出台《法律服务法》并设立特色法律服务模式。目前，我国的公共法律服务正在不断完善、拓展和深化，在这一过程中，公共法律服务协同机制的构建十分重要，具体包括纵向层级之间、横向部门之间以及线上线下平台之间的协同与合作，每个部分都需要相应的配套制度及服务人员，从而推动我国公共法律服务走向更加规范化、科学化和专业化的水平，为法治建设提供活力。

[关键词]公共法律服务；协同；合作

[中图分类号]D90 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）02-0055-04 一、 公共法律服务各国实践

目前，制定出《法律服务法》的国家只有英国和新西兰，二者因其国情、政策以及具体部门法规等方面的不同，对《法律服务法》中的制度构建及实践操作有所不同，但根本目的都是为了让国民在有需要时得到完善、专业、秩序良好的法律服务，保障国民合法权益不受损害。此外，大多数国家虽然没有形成关于公共法律服务的成文法，但在实践中形成了独特的公共法律服务提供机制，并在相关判例及社会法规中有所体现，比如美国在线法律服务提供，与传统法律服务形成互补，提升法律服务的效率和价值。 （一）英国《法律服务法》

英国于1990年出台《法院和法律服务法》，2007年通过《法律服务法》，新法在机构和制度上较以往有所创新，在律师、消费者群体中受到欢迎。法律中规定设立统一监管机构即法律服务委员会，用以监督律师协会及律师事务所提供的公共法律服务，在律师协会所做出的决策严重不合理的情况下，法律服务委员会进行指导并提出建议，从而缓和律师协会的高度自治性，对其行为进行监督和干预。同时，设立法律申诉办公室，受理群众对于法律服务提供者提出的投诉请求，并有权调查取证，从而做出合理的裁决。此外，《法律服务法》还创新性地提出允许设立非传统型律师事务所，并允许跨行业执业，规定非专业律师甚至兼职律师可以提供公共法律服务，进一步提升公共法律服务的广泛性。

《法律服务法》在英格兰和威尔士实施，在公共法律服务的运行及监管方面更加具有协调性和科学化，一机构统领，多机构辅助的设置，有利于提升法律服务的效率，并促进服务争议

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的解决，维护司法独立性，规范法律服务市场。同时，从业人员的范围拓展及非传统型律师事务所的设立进一步保障国民方便快捷地享受公共法律服务，促进本国法律文化的渗透及公民法律素养的提高。

英国通过并实施《法律服务法》，并在实践操作中有所创新都依赖于其特定的政治背景、文化传统、法律发展进程及公民素养等因素，其关于法律服务的机构设计以及从业人员资格的认证或许并不适用于我国，但其反映出来的观察问题的创新视角值得我们借鉴。 （二）美国在线法律服务

美国于20世纪提出在线法律服务的概念，并在近年将线上法律服务投入运行，运营方式主要是通过网络远程操控，接收业务，代理案件，在不直接面对面的情况下进行诉讼与非诉讼法律服务，主要包括法律文书写作服务、专利申请、公司注册、利用互联网与第三方律师远程交易、个性化法律业务提供服务等，以中小企业和家庭团体为主要服务对象，实质是一种基于互联网信息平台的网络律师事务所。美国作为联邦国家，其法律及司法方面存在联邦与州两套并行不悖的制度和体系，法律规定繁多复杂，具有巨大的法律服务潜在市场，基于网络化法律服务价格低廉、方便快捷、收费明确的优势，在线法律服务在运行后受到推广，并且业务范围正在逐渐拓展。

在线法律服务的操作十分简单，只需登录网站，选择所要咨询的法律问题或服务，进行自助式问答，将自己遇到的情况详细说明后提交，平台则会根据问答给出参考信息、处理方法及建议、 法律服务文书格式等，服务过程大概需要15分钟，简单快捷，适用于小型法律纠纷。据统计，通过在线法律服务进行公司注册、专利申请的服务数量逐年增长，但是，即使如此，在线法律服务也不会完全取代实体律师事务所，只是在此基础上对其进行补充性服务，以完善服务市场。

在线法律服务基于互联网的普及，具有明显的信息优势、成本优势及服务优势，越来越多的律师加入到在线法律服务的行列当中，业务数量的增加使网络服务积累大量数据，有利于服务信息的统计以及服务形势的判断。同时，在线法律服务也面临非法执业的责难，但其至今得到良好运行并逐步推广，正说明了在线服务适应市场需求的强大生命力和运行活力。 二、 我国公共法律服务

我国的公共法律服务思想自清末由西方引进，一些法学家及有识之士在著作学说中有所体现，但因所处时代的局限性以及内忧外患的处境，关于法律服务的内容只是略微涉及法律知识的普及，在法律并不完备并且制定法已不适宜当时世界潮流的背景下，对法律服务提出更高的要求并不能得到满足。政府、专业机构提供公共法律服务的理念和思想是在中华人民共和中国成立后，特别是改革开放以来才得到支持和发展，在依法治国观念深入人心，中国特色社会主义法律体系逐步确立的背景下，人们对于法律服务的需求不断增长，促使政府及专门机构、社会团体加强公共法律服务，建立公众权益维护机制。

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2017年9月，司法部发布关于推进公共法律服务平台建设的意见，指出应加快构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系，更好地服务保障和改善民生，维护人民群众合法权益，为公共法律服务的提供做出指导。《意见》中指出，公共法律服务采取线上线下相结合的方式，设立热线平台、网站平台及实体平台。“12348”作为公共法律服务热线，具有法律咨询、法律援助、法律投诉等功能，各省统一规划，建立一体化呼叫系统。网站平台主要有服务和监管功能，提供法律咨询、宣传教育、案例查询、信息公开等服务，同时，其所掌握和收集的数据作为司法行政机关的决策依据，并根据信息判断服务形势及进一步发展动态。实体平台建设以基层为重点，建设在交通要道处，方便居民获取信息，进行咨询，并配备必要的专业人员，为居民提供科学准确的法律服务，打造一站式服务型窗口，提升公民法律意识。同时，《意见》为推进平台规范化运行及加强平台的组织领导提出要求。《意见》的出台，为我国公共法律服务平台的建设指明方向和标准，有利于提升法律服务的专业化及规范化。

目前，各地纷纷建成法律服务网站平台，并开通法律服务热线，实体性平台也在逐步落成。网站平台内容有所不同，大致包括：法律咨询、法律援助、公证、司法鉴定、人民调解、公法资讯、法务地图、查找律师、司法考试、法治公益活动等内容，覆盖面较广，网站页面清晰明了，便于查找。公共法律服务中心已在多地落成，有的是单独建立，有的则设在当地司法局内部，通过广泛宣传让群众知晓，名称统一，标志明显，人员齐备，有效实现便民利民。 看到我国公共法律服务不断完善进步的同时，也应注意到其在发展中存在的不足。首先，城乡公共法律服务供给不均，城市因其交通的便捷、互联网的普及具有天然优势，获取信息十分便利，进行法律咨询的途径广泛，而农村地区相对来说，偏远落后，与互联网接触较少，网站平台的建设无法深入触及农村地区，实体性门户建设缓慢，与农村地区距离较远。其次，公共法律服务监督机制不健全，监督责任不明确，尚未设立一套切实可行的考核评估方案，不利于从业人员工作积极性的提高，直接影响法律服务质量及效率。最后，层级间与部门间法律服务资源整合较为松散，层次不明确，易造成法律只有资源的浪费和工作效率的下降。 三、 协同机制构建 （一）协同学

协同学是指协同作用的科学，是关于系统中各个子系统之间相互竞争、相互合作的科学，包括自然界和社会中的系统。协同学的创始人是德国学者赫尔曼·哈肯，理论的提出源自对物理学、生物学、生态学、经济学、社会学等多种学科的类比分析，对从无序到有序的演化进行了归类，形成了协同学的理论框架。一个由多个子系统组成的系统，其内部子系统相互配合，互相合作产生一种协同性机理，达到内部组织状态最优化，外观则表现为一种功能，即效率的提升，即使每个系统内部的要素不同，但在协同性的整体框架下，子系统与其他系统的关联度为系统整体的运行提供量变。

对于协同学的理论研究主要来源于物理学、化学和生物学，但是其理论成果同样适用于系统内部的社会学。《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》中提出：建成全国统一、

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互联互通、协同服务的电话热线和网络平台，推进公共法律服务资源科学布局、均衡配置和优化整合。对于公共法律服务的提供，涉及省、市、县、乡多个层级，同一层级中的多个部门，线上线下的资源整合，服务内容的规范化和多元化等多种要素。因此，要在保持子系统自身特点和规律的基础上，从整体出发，构建协同性系统服务，避免系统间的孤立性和片面性，以达到系统最优化。

《意见》为协同机制的构建提供了一个总体框架，如公共法律服务热线与政府公共服务等政务热线、窗口服务之间的协作、客户端与公众号的联动等，但未从整体对协同机制进行构建，具体制度模式仍在探索之中。 （二）公共法律服务协同机制

1. 纵向层级之间。公共法律服务平台的建设涉及多个行政层级，实体平台建设在县（市、区）和乡镇（街道），在地（市）一级，因其法律知识获取途径多元，有其他替代性法律服务平台，对实体平台的建设不作统一要求。公共法律服务热线以省（区、市）为单位，在统一标准、统一服务的基础上进行统一规划，同时根据实际情况在地（市）和有条件的县（市、区）设立接听座席，保证市县一级的部门参与其中。网络服务平台纵向由部、省两级组成，平台之间通过数据共享交换系统实现联通。

由此可见，公共法律服务机制在省、市、县、乡多个行政层级都有服务平台的建设要求，并且根据实体平台、服务热线、网络平台的不同特征和对科学技术、资金支持、维护条件的不同要求，分属于不同层级负责。实体平台建设在县和乡镇，提升法律服务覆盖面与当地服务水平，便于当地居民在触手可及的范围内享受法律服务，避免发生因法律知识的匮乏、咨询途径的欠缺而求助无门的现象。服务热线由省级单位统一规划，需要设立一体化的呼叫中心系统，统一接受来自外界的法律咨询、纠纷调解、服务投诉等内容，在市、县两级设立接听座席，不仅能够减少省级部门工作压力，进行工作分流，还能将热线触角深入市县内部，让其参与其中，提升法律服务的覆盖度及基层人员的法律素养。网络服务平台只有部、省两级，网络平台基于互联网的普及，对科学技术、专业知识、人员配备、维护条件都有很高的要求，而且网络平台具有普遍覆盖性，群众查阅信息资料十分便利，较高级别的网站建设能够提高网站信息的权威性和可靠性，因此只在部、省级建立。

平台建设虽然分布在不同层级，但层级之间并不是孤立分离的，上级对下级不但具有指导、统筹的作用，同时也要及时听取下级的信息汇报，掌握法律服务动态，科学制定规则，形成层级之间的协同性机制。具体来说，无论实体平台、服务热线还是网络平台，基层在法律服务过程中遇到专业问题应及时求助上级平台，并在固定时间段内将法律服务成果及不足反馈上级，同时可以根据实际提出服务新思路，报上级审核，上级平台在收集汇总反馈结果的基础上，提出完善建议，并根据现实服务情况对法律服务的改善做出指示，从而推动服务的发展进步。层级之间因其固有的级别序列，在协同性机制的构建中，应遵循层级间的指导关系并达成协作，区分层次的基础上构建体系性服务机制。

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2.横向部门之间。公共法律服务平台作为提供法律咨询、法律援助、信息公开、法治宣传的机制，在横向与许多部门存在职能交叉以及职能互补，只有加强与相关职能机构的工作衔接和交流，才能以最高的效率科学地解决纠纷和法律诉求，进一步实现协同机制构建。此类职能机构包括法院、仲裁委员会、法律援助机构、信访办公室、共青团、工会、妇联及其他联合会等，这些部门内部都设有纠纷解决部门或者本身就是裁决机构，是公共法律服务需求的最大来源地和纠纷潜在地，公共法律服务部门与其直接建立联络，健全部门协作机制，是实现公共法律服务与诉讼服务和社会服务的对接的必然要求，能够最大程度提高群众获得公共法律服务的便利性，促进平台高效运转。

具体对接措施包括，各部门健全内部管理制度，区分出本部门具有法律服务职能的板块，明确其中的人员和设施，在专门法律服务平台与其联络时有专门对接人员；各职能部门建立基本台账及信息报送制度，便于部门间信息互通有无，遇到疑难问题可及时沟通，并在报送信息的内容中取长补短，相互借鉴，进一步提升本部门的服务能力，使法律建议具有更强的合理性和可行性；建立重大事项报告、应急处置预案制度，在非裁决机构的其他部门中，如工会、妇联等，在遇到重大疑难问题无法解决时，应先启动应急处置预案程序，争取时间将重大事件诉诸司法或者在不诉诸司法的情况下，与其他法律服务部门协商解决办法，省、市级法律专家库为重大法律问题提供咨询意见，集思广益，充分发挥公共法律服务平台信息全面、人员专业、覆盖度高的优势，做出科学决议，提高工作规范化水平。

横向部门之间职能具有相似性，法律咨询、法治宣传、人民调解、信息公开等职能可能同时存在于多个部门中，即使具体开展形式有所不同，但基本内容具有相通性，在这样的情况下，部门之间进行信息交流、协商互助，能够大范围的锁定服务内容，更新服务信息，提高服务本领。在协同性机制的构建中，部门间的协同与合作占据重要地位，横向的连接直接作用于纵向的层级沟通，形成网状式协同机制。

3.线上线下平台之间。公共法律服务线上平台包括部省级网站平台和服务热线，线下平台则是指在基层设立的实体性法律服务平台。实现线上线下平台协同性机制构建，需要建立相应的制度予以支持。在人员配备方面，网站服务人员、热线接通人员以及实体平台服务人员应进行统一严格的培训，纠正法律认知偏差，对有争议的条款达成共识，以便在法律服务中统一口径，不因自身认知缺陷对法律服务造成损害，同时，可建立平台轮岗制度，线上线下平台中的服务人员在不同平台工作，感受不同平台的差异和氛围，不断提升自身提供法律服务的技能，并在工作过程中对平台的完善提出建设性意见，但轮岗制度的践行应注意成本和资源的节约，避免不必要的浪费。在信息联通方面，服务热线与实体平台中遇到的纠纷以及解决争议的建议、法治宣传的内容和效果、热度较高的法律咨询等内容应如实做好记录，并传送至网站平台，网站平台选择重要信息汇总整理，得出数据并进行公示，同时根据信息数据掌握最新民众关注要点及纠纷重点，在网站设置相应板块进行着重强调，此外，网站宣传的重要内容也应当应用到实体平台及热线的宣传当中，使线上线下平台步调一致。

线上线下平台间的协同机制在操作中具有一定的复杂性，原因在于其平台种类较多，涉及地域范围广泛，领导级别跨度较大，在这样的条件下，信息和人员的交流制度在实践中具有难

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度，需综合多种因素进行考察，在网站平台、服务热线和实体性平台间建立互通机制，做到法律信息的及时沟通、整合和公示，还需要相应评估考核制度的支撑，对业务开展、活动数量、信息传送反馈情况以及服务质量进行评估，能激励服务人员提升工作积极性，不断提高平台建设质量。 四、 结语

公共法律服务的协同性机制的构建关键在于级别、部门以及平台间的协同与合作，在这一过程中，涉及多种社会资源的整合以及多重社会力量的支持和配合，是一项长期系统性的工作，不可急于求成，更不可能一挥而就。如今这项工作正处于起步阶段，各项平台的相继设立完善正推动了公共法律服务朝更科学更规范的方向前进。在接下来的发展中，相应配套制度会不断落成，多形式宣传，科学性服务，规范化运行，让公共法律服务在革新中不断前进，不断满足群众日益增长的法律服务需求。在此过程中，服务机制建立的同时，也应不断提升人民群众自身的法治意识和法律素养，使其认识到公共法律服务机制建立的必要性，增强实施可行性和有效性，让服务机制真正发挥出巨大的力量。 [参 考 文 献]

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