浅谈公共政策导向的当代城市规划

浅谈公共政策导向的当代城市规划

当代城市规划逐渐呈现出公共政策导向性的特征。本文通过对公共政策内涵的表述，明确什么是公共政策。进而从城市规划与公共政策的关系入手，认为当代城市规划应成为重要的公共政策。在多元化信息时代背景下，从“法”和“人”的视角，探讨城市规划中公共政策的影响因素，在讨价还价中达到社会公平与公正。

标签： 公共政策；城市规划；多元化时代

1 公共政策概述

国内外的专家学者对公共政策含义给出了诸多表述。国外学者中，戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作权威性的分配；哈罗德·D·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是一种具有目标性、价值型与策略性的大型计划；伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家（有立法权者）所制定，由新政人员执行的法律法规；詹姆斯·E·安德森认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。

国内学者中，张世贤认为公共政策是政府为解决公共问题、达成公共目标，经由政治过程所产生的策略；王巧玲认为，公共政策即人们所作的集体选择的行为，公共政策的目的是对市场失灵的补充；张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机構团体和个人行动的准则或指南；陈振明认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。

关于公共政策的内涵可归纳为五个基本方面（何流，2007），一，公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；二，公共政策要形成一致的公共目标；三，它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各方利益主体的行为；四，它的性质是一种准则、指南、策略、计划；五，公共政策是一种公共管理的活动过程。

2 城市规划应成为重要的公共政策

城市规划应该是城市政府部门的公共政策部分之一，城市规划基本应当是城市其他各项政策的起点和最终归结（孙施文，2000），城市规划的本质就是制定与空间发展及空间资源使用相关联的公共政策，并凭借公共权力加以施行（赵民，2004），城市规划应成为国家重要的公共政策，部分学者认为城市规划是保障城市公共安全与公共利益的重要公共政策，城市规划只有具备公共政策属性才能发挥宏观调控作用（石楠，2005），通过相关政策来控制、协调社会资源的分配和社会各群体的利益，甚至公共政策就是城市规划的本质属性，体现在“导向、协调与控制”三大功能（周建军，2003），但转型时期城市规划最大的问题是其公共性的消失。目前，城市规划在解决公共问题，权衡各利益主体方面，让利益各方

充分博弈。当代城市规划表现为以公共政策导向性的城市规划。

城市规划应具有重要的公共政策属性，城市公共政策的施行必然是有赖于城市中各部门、各类组成要素的共同作用，并纳入法制体系。从某种意义上讲，制定城市规划就是制定公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。城市规划体现公共政策，目标一致，公共政策主旨是追求利益的公平公正最大化，而城市规划也是为了要最大程度的让更多的人受益。并且，近年来，随着我国国民民主素质的提高，公众参与与公共政策的热度也随之上升，当代城市规划的实施制定，从某种程度来说就是制定和实施公共政策。

3 公共政策影响因素

当代城市规划体现出其公共政策的导向性，政策和法律法规是相互联系相互依存的关系，而公众是交往/合作式规划的重要组成部分，也是公共政策制定、实施及评价、监督过程中的重要利益主体。

3.1法

新版《城市规划编制办法（2006）》和《城乡规划法（2008）》颁布实施，标志着我国城市规划的公共政策属性已在制度层面获得了确认（徐岚，2010）。

《中华人民共和国城乡规划法》是城市规划的基本法，也是核心法，它在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，根据新的形势需要而制定。这就要求我国已建立的城乡规划法规体系，应当以《城乡规划法》为核心，进行调整、补充、修改和逐步完善。城乡规划法在我国现行的城乡规划法规体系框架下发挥主导性，而其内容中公共政策属性与确保公共政策的实施表现明显。

《城乡规划法》突出了城乡规划的公共政策属性和公共服务功能。其强调把社会利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。

城市规划的全过程不仅要依赖于核心法——《中华人民共和国城乡规划法》，还需要与现行的相关法律法规合作实施执行，这其中包括：物权法，土地管理法，文物保护法，环境保护法，城市房地产管理法，行政许可法，公务员法等等。如，关于公共利益需要《物权法》和《城乡规划法》的协同，才能更大程度的促进国家发展，促进利益的公平公正。

从代表利益上来看，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平（田莉，2010）。《城乡规划法》本质上是基于公共利益原则规范整体、社会部分群体、公民私人之间的利益关系，具有公益性的特点。《物权法》本质上是规范调整公民、法人间的利益关系，具有私益性特点。从法律功能上来看，《物权法》主要解决的事私有财产权的保护问题，而不可能解决社会公平问题，这些问题要由相

关的公法性法律来解决，例如平价房、经济适用房的供应，《城乡规划法》就要发挥重要作用（顾长浩，2008）。

3.2人

无论获利方是谁，其利益主体都为人。在相关法律法规的控制引导下，如何让决策者、规划师和公众充分博弈，积极主动表达其利益诉求，基于公共政策视角，使当代城市规划能进一步的代表大多人的利益，体现其公正性。

3.2.1决策者

决策者一般为政府部门，包括相关的政府机构、领导。决策者在当代城市规划中应该要转换自己的角色定位，不应当保持者传统的“一手遮天”“官大于民”的高高在上的思想，其职业已经不仅仅局限于成为官员这种单一职业属性的决策者，而是集决策者、公民和职业者三者合而为一的多角色。在基于公共政策导向的当代城市规划中，决策者应在各方面明确自己的角色定位，处理好公众利益，开发商利益，私人团体利益以及政府利益的多方利益关系，保持利益方的博弈关系，充分利用好自身被赋予的权力，促进社会的公平。