公平和效率：我国高等教育资源配置的两难选择

第２３卷第２期　高教与经济　Ｖｏ１．２３　Ｎｏ．２　２０１０年６月　ＨＩＧＨＥＲ　ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ＆ＥＣＯＮＯＭＹ　Ｊｕｎｅ　２０１０　公平和效率：我国高等教育资源配置的两难选择　许士荣　（浙江工业大学高教研究所，浙江杭州３１００３２）　摘要：面对有限的资源，如何实现有效而合理的配置，是摆在我国高等教育工作面前的一个难　题，是优先考虑公平，还是优先考虑效率。在计划经济体制下，我们采用的是优先考虑公平的　方法，由国家在全国范围内均分资源；在市场经济体制下，目前我国实行的是“综合定额加专　项补助”的方法，首要考虑的还是公平，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和高等教　育体制改革的深入，“效率优先、兼顾公平”必然是我国高等教育资源配置的理性选择。　关键词：公平；效率；高等教育；资源配置　在我国高等教育资源配置中，公平和效率始终是一对密切相关的概念。１９９７年党的十五大报告指　出：“坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持　效率优先、兼顾公平。”在经济领域，确立了“效率优先、兼顾公平”的基本取向。随即，由经济领域延伸　至教育领域，尤其是高等教育领域，人们对“效率优先、兼顾公平”的政策实现给予了很多期待。十年过　去了，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国高等教育管理体制发生了重大的变革，市场和　政府在高等教育资源配置中共同起着重要的作用，我们对公平和效率的关系有了新的理解。　一、公平与效率的统一：高等教育资源配置的理想追求　（一）高等教育资源配置的概念　高等教育资源配置，是指社会（包括中央政府、地方社会部门、工矿企业、私人资助者、教育的受益　者和家庭）对高等教育事业投人的人力、物力、财力在各种不同使用方向上的分配。它可以分为两个层　次：一是总体教育资源如何分配于不同的地区或学校，即宏观层次配置。这主要通过高等教育管理体制　的改革、高校数量和布局的调整、高等教育市场的调控、教育投资渠道的拓宽等手法来进行；一是在高等　教育资源分配既定的条件下，一个地区或高校如何组织并利用这些资源，即微观层次的配置。这主要是　高校自身通过扩大招生规模、调整学科结构、提高管理效能、更新教育内容、提高设备利用率等来实现　的。　本文主要侧重于从第一个层次上，即宏观层次上，对我国高等教育资源配置状况进行分析。　（二）公平和效率具有一致性　从逻辑关系上来说，公平和效率不是一对矛盾概念，与公平对应的是不公平，与效率对应的是低效　率。但是在现实社会中，两者是密切相关的两个概念，因而我们在探讨有关问题时，是将它们作为有关　联的一对概念提出来并加以分析的。在高等教育领域，“教育公平主要包括教育权利平等和机会均等　两个方面。”　‘所谓教育的效率，一般有两种含义：一是教育资源的有效利用程度，在一定条件下，当一　切可利用的资源都被用于教育而没有被闲置或浪费时，可称之为实现了较高的效率；－是教育资源的投　人与产出之比，在一定的教育资源下，提供的教育机会越多，所能培养的合格人才越多，教育效率就越　收稿日期：２０１０．０４—２３　作者简介：许士荣（１９７３一），男，江苏阜宁人，助理研究员，博士，从事高等教育学、高等教育管理学研究。　①刘晖：《论高等教育资源的合理配置》，《教育研究），１９９４年第１２期第３９页。　②杨德广等：《关于高等教育公平与效率的思考》，《北京大学教育评论＞，２００３年第１期第６４页。　・３４・　许士荣：公平和效率：我国高等教育资源配置的两难选择　高。”①从根本上来说，公平和效率是统一的、一致的。效率的提高有助于资源的增加，从而促进公平的　实现；￥－Ｉ－会的公平也有助于提高效率，当人们从切身利益中感受到公平时，才会积极投身到工作中去，产　生更大的效率。公平和效率的一致性为实现高等教育资源配置公平和效率的统一提供了可能性。当公　平和效率实现了统一后，高等教育资源配置才能实现利用的最优化和效率的最大化。　二、公平与效率的冲突：高等教育资源配置的现实面对　（一）从特定的问题上看。公平和效率存在着矛盾性　公平是伦理学上的概念，效率是源于经济学上的概念，两者本不属于同一范畴体系。公平是一种价　值判断，效率是一种事实判断，在现实生活中，两者在很多时候存在着不一致的地方。具体到高等教育　资源配置问题，在公平分配教育资源的时候，不一定相应地出现教育资源配置的高效率；而按照效率的　方式来配置高等教育资源时，也不一定相应地出现教育资源配置的公平。尤其是在高等教育资源非常　有限的情况下，两者非但不呈现出正相关特征，反而呈现出非此即彼，相互矛盾，相互制约的对立状况。　（二）资源的稀缺性决定了高等教育资源配置公平和效率矛盾的现实性　理想和现实总是有差距的，绝对的公平更多的是作为一种理想　态提出来的。“从本质上来说，　‘教育公平’是和教育资源的享受联系在一起的。有人享受到了这部分资源，有人则没有；有人享受到　了较多的资源，有人则相对较少。这就是教育的不公平。‘教育公平’作为‘社会公平’的理念之一就是　针对这种不公平的现象而提出的。然而，遗憾的是：只要社会教育资源不能满足全社会所有人需要时，　绝对意义上的‘教育公平’则注定成为理想而成不了现实。”②在现实生活中，高等教育资源是一种有限　的资源。在资源有限的情况下，肯定满足不了所有人的需求，这时一个矛盾就凸现出来了，是优先考虑　效率，还是优先考虑公平，这是考虑问题的两种不同思路，没有回避的余地，现实要求决策者做出回答。　在一定时期，资源在总量上是固定的，投在一个地方多了，那么投在另一个地方的自然就少了。因而，　“在教育资源有限的条件下，是优先发展重点大学、重点学科，加快高等教育学术水平的提高，在科学上　赶上世界先进水平，培养一批高科技高质量专门人才，然后带动全国高等教育水平的提高，还是把有限　的教育资源，平均分配给全国高校，或者着重薄弱高校的投人，缩小高校之间的差距？也就是说，在资源　有限的条件下，公平和效率的矛盾是现实存在的。对现实存在的矛盾的认识与处理，并非所谓‘认识的　混淆、失误’。”③　（三）我国现阶段所处的时代和特殊的国情加剧了高等教育资源配置公平和效率的冲突　计划经济体制和市场经济体制对于高等教育资源配置是两种不同的思路和操作方式。“在传统的　高等教育投资体制下，我国政府采取计划分配的拨款形式，各校享受同等的待遇。这种资源分配形式，　有利于公平的实现，但却漠视了各校的实力和发展潜力，致使不同层次、不同水平的高校都处于一种仅　可维持的低效运作状态。”　在市场经济体制下，我国政府对高校的拨款方式不断进行改革。１９８５年以　前实行“基数加发展”。目前实行的是“综合定额加专项补助”。“综合定额”指国家根据不同层次、不　同种类的在校学生数，采用不同的定额标准，计算确定“综合定额”部分的经费预算数，主要包括：教职　工人员经费、学生奖学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费等费用。“专项补助”是对“综合定　额”的补充，大部分是竞争性的。　随着知识经济时代的到来，高等教育由社会的边缘走进社会的中心，承担起越来越多的社会责任。　随着人们对高等教育作用认识的逐渐加强，高等教育更多被赋予了国家和民族振兴的使命和价值，这在　发展中国家表现得非常明显。我国是一个后发展型国家，为了抓住新经济的良好机遇，赶超先进国家，　就必须依托超常规的发展手段，于是高等教育便承载了国家兴亡和中华民族伟大复兴的历史重任，世界　①薛天祥：《高等教育公平和效率的内涵及其关系》，《高等教育研究》，１９９８年第４期第３Ｉ页。　②陈玉琨：《试论高等教育的公平与效率问题＞，《上海高教研究），１９９８年第ｌ２期第２０页。　③潘懋元：《公平与效率：高等教育决策的依据＞，《北京大学教育评论＞，２００３年第１期第５５页。　④谢安邦：《高等教育资源配置中的公平和效率》，《高等教育研究》，１９９８年第４期第３４页。　・３５・　许士荣：公平和效率：我国高等教育资源配置的两难选择　一流大学的创建正是这种梦想和希望的反映。正是由于国家和社会对高等教育如此高的期望值，使得　国家在高等教育资源配置上要想法设法向重点大学倾斜，以期达到重点突破、以点带面的发展连动效　果。　对于我国来说，在实现高等教育资源配置公平和效率的过程中，一些不合理的、考虑不周的政策客　观上加剧了高等教育资源配置公平和效率的冲突，这在重点大学的认定和民办高校的发展上可以发现　一些端倪。“对于一个国家来说，在高等教育资源短缺的情况下，实行倾斜政策，重点建设几所大学，组　建一批擅打攻坚战的国家突击队，冲击世界一流大学，这是无可厚非的。但‘谁是重点’不应该由教育　行政部门来指定，而应该在市场竞争中形成和发展起来，应该引入竞争机制让更多的优秀大学得到‘重　点建设’的机会。教育行政部门的责任在于创设一个公平的竞争环境，因为竞争往往会带来效率的提　高。要废除重点大学终身制，让所有的高校在高等教育金字塔结构中都有同等的向上流动的机会，为原　来等级较低的院校提供后来居上的制度基础，使一般大学经过努力也可以成为重点大学。”①在我国目　前政策下，如果说公立学校在公共资源配置上更多体现在多或少，即数量方面的区别的话，那么，在公、　民办学校之间在公共资源配置上更多地体现出有或无，即质方面的区别，民办学校几乎享受不到国家公　共教育资源的资助，这和高等教育所具有的公共属性特征是相悖的，这在一定程度上造成了公办和民办　高等教育之间的不公平竞争，民办高等教育在我国先天发展不足，如在资源配置上再进一步拉大差距的　话，那么我国民办高等教育的发展空间就更小了，长久下去，这对我国高等教育的整体发展会有很大的　负面影响的。　三、效率优先、兼顾公平：高等教育资源配置的理性选择　（一）“效率优先、兼顾公平”政策的客观依据　在高等教育资源配置上，在资源有限的情况下，为了社会目标的实现，获得更好的效应，政策倾斜是　一个必然的选择，这在选择性的拨款制度方面有深刻的体现。“政府实施有选择性的拨款制度，其积极　作用是显而易见的。在资源有限的条件下，由于财力相对集中，少数有实力的高校可以获得更多的发展　机会，使之具备问鼎世界一流的资格；政府根据国家和社会需要有针对性地拨款，可以利用财政手段有　效地发挥宏观调控作用，推动高等教育与社会的协调发展；而把高校的办学质量作为拨款的参考依据，　将有利于激发高校内部动力机制，推动其办学水平的提高。因此，从公共资源的利用效率角度看，这无　疑是一种合理而有效的资源优化配置方式。然而，效率的提高往往以牺牲公平为代价。尽管在选择面　前，不同的高校具有均等的分享公共资源的机会，但由于旧的体制因素而人为造成的差距在不同高校间　是客观存在的，而且具有不可选择性，由此它势必导致事实上的机会不均等。所以，在目前阶段，政府在　考虑效率优先的时候，还应适当地兼顾公平。这里所谓的公平，也只是相对意义上的平等对待。”②　（二）教育部“三大工程”的相继出台，实践了“效率优先、兼顾公平”的发展思路　改革开放以来，被教育部称为“工程”的项目在高等教育领域只有三个：即“２１１工程”、“９８５工程”　和“质量工程”。三大工程的实施初衷都是为了贯彻效率优先的高等教育资源配置方式，但实施的过程　中，为了更好地发挥全面的社会效应，还是尽可能地考虑到了兼顾公平的发展思路。只是出于这样的考　虑，一些中西部地区、边疆地区的高校和一些特殊行业的高校相继跨人“２１１工程”。１９９５年，“２ｌｌ工　程”启动。“２１１工程”是中国政府面向２１世纪，重点建设１００所左右的高等学校和重点学科的建设工　程。建设内容主要包括学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系建设三大部分。作为大规模　的高等教育建设项目，“２１１工程”在我国教育史上还是第一次。随着“２１１工程”的深入，国家感到有限　的高等教育资源难以承担起１００所大学的发展目标，于是“９８５工程”于１９９８年被提了出来，为了强占　高等教育的制高点，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学，国家重点支持北京大学、清华大学　①杨德广等：《关于高等教育公平与效率的思考），《北京大学教育评论），２００３年第１期第６５页。　②谢安邦：《高等教育资源配置中的公平和效率＞，《高等教育研究＞，１９９８年第４期第３４页。　・３６・　许士荣：公平和效率：我国高等教育资源配置的两难选择　等部分高等学校创建世界一流大学和高水平大学，其中，北大、清华等是国家资助的重点。２００６年１　月，随着高等教育规模的急剧扩张，高等教育质量问题日益引起全社会的关注，在此背景下，教育部“质　量工程出台”，“质量工程”将出资２５个亿资助１５０００名学生自主开展创新性试验；建设１００００种高质量　教材、３０００门国家级精品课程和３０００个特色专业点；资助３０００名教师和管理干部开展对口支援交流；　遴选１０００个国家级教学团队；建设５００个实验教学示范中心、５００个人才培养模式创新实验区和５００　ｆ－ｊ　国家级双语教学示范课程，奖励５００名国家级高等学校教学名师。“质量工程”和“２１１工程”、“９８５工　程”的一个显著区别在于它是以项目为重点进行资源配置的，它为一些弱小的但具有自己办学特色的　地方高校带来了机遇。　（三）对高等教育资源配置“效率优先、兼顾公平”的全面理解　在高等教育资源配置上，“效率优先、兼顾公平”更多地体现为一种理念，一种思路，在面对具体问　题时，往往要从宏观视角来全面地认识和把握。（１）我们所谈的“效率优先、兼顾公平”是指在保证各高　校基本发展保障的前提下谈的，主要是针对“专项补助”而言的，由于高等教育是一项涉及国计民生的　事业，它的社会公共利益屙陛决定了要在保证高校基本发展格局下稳步进行各项改革。（２）优先要适　度。适度就意味着在效率和公平之间有一个动态的平衡，超过了这个平衡，就会走向事物的反面，既实　现不了效率，也保证不了公平。（３）效率优先只是总体上的，具体到每一项政策，并不总是效率优先的，　两者在有些时候是可以并重的，在特定情况下公平也是可以优先考虑的。（４）“效率优先、兼顾公平”只　是社会发展阶段一个特定的政策，公平才是我们最终要达到的目标。公平是目的，效率是手段。（５）发　展是硬道理，发展才能获得效率，发展才能得到高层次的公平。在中国目前高等教育发展态势下，高等　教育资源的短缺是构成高等教育资源配置效率与公平的主要矛盾，只有通过发展，提高高等教育资源的　总量，才能从根本上缓解两者之间的矛盾。（６）引入市场竞争机制，发挥计划和市场两种手段，克服“效　率先而不优、公平兼而不顾”现象。市场调节是优化我国高等教育资源配置、提高资源使用率的一个有　效途径。计划方式的配置目标是将高等教育资源配置到最重要的部门和高校，而市场方式的配置目标　是将高等教育资源配置到最适宜的方面。两种方式各有利弊，关键在于如何将两者结合起来，发挥两者　各自功效。从效率方面考虑，应该是让市场在高等教育资源配置中完全发挥作用；从公平方面考虑，政　府有计划的干预是必不可少的，因而高等教育资源配置在实际生活中的取向实际上是一个次优选择，即　计划和市场的结合。　・３７・