国企监事会制度反思

国企监事会制度反思

作者：董 轼

来源：《董事会》2010年第03期

实践表明,国有企业监事会制度的有效性源于外派,在于监事会与被监督企业无利益关系。国企监事会制度如能持续完善,将是完善国企监督机制的重要选择

国企外派监事会制度已经走过了十年历程,随着国有企业公司治理机制的日益健全,外派监事会制度的去留问题引起了产学研各界的争论。笔者认为,有必要结合新形势、新问题对如何完善国企的监督机制进行再思考。

对国企监事会制度的三个争议

一直以来,不乏关于国有企业监事会制度的争议,就其体制方面而言,主要有三个方面: “国有企业监事会是外派好还是内设好?”对此,笔者赞成外派,即国有企业监事会由国有资产监督管理机构派出,并由派出机构支付薪酬。理由如下:国有企业监事会监督工作要求做到客观公正,前提是监事会应具有独立性,应独立于被监督企业,正所谓“独立是监督的灵魂”;国有企业监事会由出资人外派,监事会成员由国有资产监督管理机构任命,从体制上保证了国有企业监事会代表出资人的利益,对出资人负责;国有企业监事会成员的薪酬由出资人支付,不在被监督企业领取任何报酬,切断了与企业的经济关系,从机制上保证了监事会做得到“张得开口,下得了手”,在监督过程中不受被监督者利益的驱动;国有企业监事会向出资人报告工作,其信息源于企业,但经过监事会核实,保证了出资人的知情权,使出资人能客观、全面、及时地掌握企业情况;中国企业普遍存在“一把手”文化,国有企业的“一把手”往往是董事长兼党委书记,监事会如内设于企业,不能不看“一把手”的脸色。

实践表明,国有企业监事会制度的有效性源于外派,在于监事会与被监督企业无利益关系。正如企业职工所说,“下级监督上级是假,同级监督是虚,外部监督才是真!”

“董事会试点企业设立了董事会审计委员会,是否仍需保留国有企业监事会?”反对继续保留监事会的观点认为,董事会审计委员会和监事会均司监督职能,易导致重复检查。对此,笔者认为设立董事会审计委员会的企业仍需保留监事会。理由如下:

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其一,从双方职责上讲,董事会审计委员会不能够替代监事会的工作,因为二者的职责不同。董事会是决策机构,董事会审计委员会更侧重于决策职能,比如选聘负责企业年报审计的会计师事务所,对企业年度决算报告进行把关等;监事会是监督机构,更侧重于监督董事会包括董事会审计委员会的决策是否科学合理。

其二,从组织架构上讲,董事会审计委员会是董事会中的一个专业委员会,即使董事会审计委员会全部由独立董事和外部董事组成,也难以对董事会自身进行监督;监事会独立于董事会,能够客观地行使监督职权。

其三,从人员构成上讲,董事会审计委员会成员都不是专一职责,一般在董事会其他专业委员会(如战略委员会、提名薪酬委员会等)兼有职务;监事会成员不能在董事会兼职,更具专一性。 其四,从国有资产出资人的角度看,同时保留董事会审计委员会和监事会,出资人可以做到“两手抓”,一手抓管理,一手抓监督,实现管理和监督的有效制衡。

其五,从国际实践来看,美国安然、世通事件后,曾有美国公司治理人士慨叹,“看来仅有董事会审计委员会还不够!”

笔者认为,如果非要在董事会审计委员会和监事会之间作出选择,倒是可以考虑取消董事会审计委员会,将其职能并入监事会。

国有企业监事会能否与现代企业制度相融合?持异议者认为,国有企业监事会产生于企业外部,除职工监事外,监事会成员都是现职国家公务员,因此,监事会难以与现代企业制度相衔接。对此,笔者认为,只要机制设计合理,完全可以实现顺利对接。

首先,修订《公司法》,改变董事会成员“由国家授权投资的机构或者授权的部门按照董事会的任期委派或者更换”的规定,由监事会代表出资人提名董事会组成人员,形成“出资人任命监事会成员、监事会提名董事会成员、董事会提名经理层”的公司治理链条。

其次,由国有企业监事会主席兼任企业党委书记,体现“党管干部”原则与公司治理的融合。企业党组织和监事会工作具有同质性,二者都不干预企业的具体经营决策和管理活动,同时又要保证党的方针政策和国家的法律法规在企业得到贯彻落实,而党的方针政策和国家的法律法规在精神实质上是一致的。

再次,国有企业监事会代表国有资产的终极所有者对企业进行监督,但监事会不得直接参与和干预企业的经营活动,最终形成公司治理机构权责明确、各司其职的局面,即“国有资产监督管理机构履行出资人职能,国有企业监事会和企业党组织履行资产监督和党纪督察职能,董事会履行重大事项决策职能,经理层履行具体经营管理职能”。

现代企业制度的基本特征是“产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学”,国有企业监事会制度并未破坏这一特征,而是促进了制度的实现。

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出资人监督模式的国际比较

国际上出资人监督模式主要有三种:海洋法系形式、大陆法系形式、任意选择形式。 海洋法系形式:独立董事模式。该模式以美国、英国为代表,股东会下只设董事会,不设监事会,实行“单委员会”制。资产监督职能由董事会中的独立董事行使。如美国公司中的独立董事拥有下列特别职权:1.提议权,有权提议召开临时股东大会、董事会;2.聘请权,有权聘请公司的服务机构,如公司的会计服务机构、外部审计机构、独立财务顾问等;3.否决权,独立董事对公司重大的关联交易、聘任或解聘高级管理人员以及确定高级管理人员的薪酬等重大事项,进行审查并有权否决;4.报告权,独立董事有权直接向股东大会、证监会报告情况。

美国独立董事模式的形成与其公司治理历史上出现的问题密切相关,其实质是力图解决“单委员会”制下日益严重的内部人控制问题。“安然事件”后,美国颁布《萨班斯法案》,对独立董事制度加以强化,规定董事会成员中独立董事必须占多数。这适应了企业股权分散情况下小股东无力承担监督成本而希望“搭便车”的实际情况,对美国公司的治理发展起到了积极作用。 大陆法系形式:监事会模式。该模式以德国为代表,股东会下设监事会、董事会,实行“双委员会”制,监事会权力高于董事会。根据德国《股份公司法》规定,监事会拥有下列职权:1.任免权,监事会有权任免董事会成员,同时任命一名董事为董事会主席,董事的薪酬由监事会决定;2.监督权,监事会有权检查公司财务状况,可以随时要求董事会报告公司的重要业务执行情况;3.公司代表权,公司的代表权原则上属于董事会,但在特殊情况下,例如董事与公司之间产生诉讼时,监事会可以代表公司;4.股东大会的临时召集权,如果公司利益需要,监事会有权临时召集股东大会。 德国监事会模式的实质是在德国企业股权比较集中的条件下,大股东为维护自己的资产安全不得不担负起监督成本的必然结果,监事会为维护大股东利益发挥了积极作用。

任意选择模式:公司可在监事会模式和独立董事模式中任选一种。该模式以日本、韩国为代表。日本公司的监事称为“监察人”,监事会称为“监察人会”,机构与董事会平行。根据日本商法的规定,监察人主要拥有下列职权:1.财务和业务监督权,监察人有权要求董事会提供营业报告,并可调查公司的业务及财产状况;2.对董事行为的纠正权,董事行为违反相关法规或公司章程,监察人有权责令其改正 ;3.中介审计机构的选聘权,日本公司中介审计机构直接由股东大会选任,但公司监察人如果有半数以上同意,可以提请将中介机构的选任和解聘事项列入股东大会议程。 日本2002年修订商法、公司法,引入独立董事制度,主要针对大公司。但由于意见不一,日本在修订相关法律时采用了“任意选择制”,即保留监事会制度还是采用独立董事制度,公司可自由选择。

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改革完善国企监事会制度

为适应新形势发展需要,监事会工作要与时俱进,强化国有资产出资人监督意识,提高监督质量,积极开拓创新,进一步探索国有企业监事会制度的有效实现形式。

把握出资人监督定位,实现国有企业监事会与国有资产监督管理机构的协同配合。国有企业监事会应以全局工作的视野、协同作战的思维,进一步探索监事会监督与出资人监督管理工作的融合,统筹协调监督与管理的关系,加强与国有资产监督管理机构各部门的沟通。通过建章立制,明确工作流程和工作规范,建立经常化、权责化、制度化的工作机制,使国有企业监事会工作与整个出资人工作更好地形成“一盘棋”,实现优势互补,资源共享,真正形成监管合力,更好地发挥出资人监督管理职能协同的体制优势。

进一步明确国有企业监事会的工作职责,充分发挥“守门人”和“预警人”作用。《国有企业监事会暂行条例》赋予监事会四项监督职责,包括:1.检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况;2.检查企业财务,查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料,验证企业财务会计报告的真实性、合法性;3.检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况;4.检查企业负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩、任免建议。国有企业监事会应不断适应国资监管和国企改革的新形势、新变化,发挥国有资产“守门人”的作用,将国有资本权益和国有资产安全,以及出资人关注的重要事项作为监督重点;发挥国有企业经营风险“预警人”的作用,强化企业风险预警,加大督促整改力度,防患于未然。 抓住监督重点,主要关注“集团公司”和“企业主要负责人”。国有企业监事会派出到集团公司(母公司)一级,根据“分级负责,分级管理,分级监督”的原则,国有企业监事会应重点围绕企业集团本部开展监督检查工作。同时责成集团公司对其子公司行使监督职能,并定期向监事会报告检查结果。对企业集团公司主要负责人的监督检查应是国有企业监事会的工作重点,因为企业主要负责人的行为,不仅是出资人关注的重点,也往往是企业职工意见集中的焦点。案例表明,一旦企业主要负责人出了问题,对国有企业监事会的形象也会有较大的冲击。因此,国有企业监事会对“人”的监督,应牵牛鼻子,重点检查企业主要负责人的遵法、合规和守纪的情况。

创新工作方式,不断提高国有企业监事会监督检查的时效性。面对新形势、新情况、新问题,国有企业监事会应探索监督工作的新办法,尤其要研究如何加快推进由事后监督向过程监督转变,探索当期监督的有效实现形式。不断改进和完善监事会监督工作体制和工作机制,形成与有关法律法规相衔接的良好法律环境;不断提高队伍素质,打造思想过硬、业务精湛、作风优良、清正廉洁的监督队伍,形成监事会监督的坚强组织保证;不断推进日常监督、专项检查和年度集中检查的有机结合,优化配置资源,提高监督质量;不断健全快速反应机制和通道,建立企业重

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大事项报告制度,确保第一时间掌握真实情况;不断推进监督、服务和促进企业发展的有机结合,监促并举,共谋发展。

逐步推进监事会监督、政府以及社会监督机构监督和企业内部监督的有机结合,形成“大监督”局势。国有企业内部也存在多头监督现象,监督机构除国有企业监事会、董事会审计委员会外,还包括内部审计、纪检监察机构等。各机构都肩负有监督检查职能,但企业发生问题后,往往找不到监督机构承担责任。因此,建议企业内部审计机构向国有企业监事会负责,由监事会任免审计机构负责人、审批审计计划、批复审计报告。如能实现监事会主席兼任党委书记,亦可考虑将企业纪检监察机构交由监事会主席领导,这样可以实现各监督力量的统一整合,形成大监督。同时,应将选聘外部会计师事务所的权力赋予监事会,并由监事会评价其工作。

奖优罚劣,完善国有企业监事会的激励约束机制。目前,国有企业外派监事会尚未建立完善的监事会成员激励约束体系,这不仅不能有效调动监事会成员的积极性,也将严重影响国有企业监事会制度的可持续性。要改变这种状况,应建立科学的监事会内部考核机制,综合工作纪律、工作程序、业务考试、工作成果等多方面因素,考虑企业、监事会管理机构等多方面的意见,科学地进行考评,并依次进行评价奖惩,以达到奖优罚劣、提高效率的效果。 作者单位为中央财经大学改革发展研究院