社会组织与政府的关系

社会组织与政府的关系

一， 政府与社会组织的合作关系

从二十世纪七十年代开始，全球性的“结社革命”使得社会组织在民族国家的社会政治生活中发挥越来越大的作用和影响力，在理论上给以国家权力为核心的民主政治理论和官僚制理论提出了挑战，在实践中也引起了世界各国公共治理体制的深刻变化，有些国家通过治理变革对其进行容纳和引导，社会组织成为公共治理的良性力量，也有的国家社会组织成为颜色革命中不容忽视的主要政治对抗力量，引起政治生活的动荡。

我们认为，面对社会利益多元格局逐步凸显、公民需求日益分化的新形势，社会组织与政府应该在法治的框架下建立稳定的政治互信和良性合作关系，以有效弥补市场失灵和政府失灵现象带来的治理缺失，努力实现合作善治，提高社会整合水平，满足公民的多元化、个性化需求。

1，问题的缘起：为何社会组织与政府需要合作

首先是面对社会利益分化和公民需求多元化的新形势，出现了市场机制与政府机制同时失灵的现象。市场机制下的私营部门以逐利为天职，人们逐渐发现企业和个人单纯的自利倾向并不能自动导致公共利益的实现，而由政府组织来提供公共产品、监管私营部门的社会成本也是很大的，政府组织也有自身利益和道德风险，加上官僚制不可避免的整齐划一、反应迟缓、效率低下，公民日益多元、殊异的服务需求无法从这两种机制中得到完全的满足，客观上呼唤一种新的机制的出现，社会组织参与公共治理常常是以弥补市场失灵和政府失灵的新机制姿态出现的。

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其次是社会组织有其自身优势。社会组织一般采取扁平化结构，运作机制灵活，常采用项目管理方式提供社会服务，避免了政府组织惯有的森严官僚层级导致的效率低下和对社会需求的不敏感，它的民间性、草根性使其具有联系基层的天然优势，能够贴身、即时满足公民的多样化需求。社会组织的公益性也能够吸引更多人关注和参与公共生活，具有良好的社会动员能力和资源整合能力来推动社会问题的解决。也就是说，相比私营部门的天然逐利倾向和政府组织的官僚病，社会组织更容易获得社会信任，更容易积累起雄厚的社会资本，这些社会资本是进行有效社会动员、实现良好治理的基础性条件，大大降低了通过合作获得善治的管理和服务成本。

再次是社会组织与政府双方的共赢需要。对于社会组织来说，通过跟政府合作，可以获得稳定的资源和政策支持来实现它的社会公益目标。社会组织一般有四个来源获得运营经费：私人捐助，包括来自个人、企业和一些基金会的捐款；政府补贴，又分为直接拨款（即政府直接给予社会组织资助以支持它的活动和项目）、合约（即社会组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由政府支付服务费用）和补偿（即向那些有资格享受政府项目并从社会组织那里购买服务的人支付补偿费）。调查显示, 私人捐助并不是社会组织的主导性财务来源，政府资助才是社会组织经费的主要来源。因此，在坚持社会组织独立性的前提下，通过与政府的平等合作关系获得政府的资助是社会组织发展的需要，不必讳言，也不必用独立性来否认这种合作的合理性。社会组织还可以争取政府的减免税等优惠政策来支持其发展。此外，社会组织同样存在着“志愿失灵”的可能，也需要政府的依法监管来帮助它恪守公共利益立场，维护其社会公信力。

而政府通过与社会组织开展合作，能够有效应对公共服务需求不断增加而官僚组织能力不足的新局面，及时树立“不求为我所有但求为我所用”的治理新理念，通过某些服务项目的卸载、外包、杠杆资助以及开放公共政策参与渠道来主动整合社会组织的资源和能力，提供更全面、更精致的公共服务满足公众需求，从而巩固和增强政治合法性，在私营

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部门和第三部门的新挑战下化被动为主动，继续获得生存和发展空间。

2，创造社会组织与政府平等合作的前提

社会组织与政府的合作关系并不会自然形成，需要双方一起努力，用理念、制度和法律创造出一定的前提和条件：

首先，政府和社会组织都要更新治理理念，建立政治互信。政府要认识到自己固守“公共产品唯一供给者”地位已经既不可能亦无必要，理性认可多中心治理机制的价值以及社会组织在其中的应有地位。从现代政治契约的角度来看，公民与政府之间是一种典型的“委托—代理关系”，政府不过是接受公民委托，为公民提供公民本身无法生产但又需要的公共产品，政府本身并无独立意义，它的存在是以公民的委托意志和需要为转移的，但在相当长的时期内，由于并无其他个人或组织能够提供公共产品，政府就获得了“公共产品唯一提供者”的垄断地位，并依靠这个垄断地位无形中弱化了公民委托人的地位，提供的公共产品往往在数量和质量上都不能很好满足公民的需求。如今随着社会组织的出现和发展壮大，人们发现公共产品并非只有政府一家能够提供，社会组织也能够提供一部分公共产品，而且由于其机制的灵活、高效还能把成本给降下来。面对这种垄断地位受到的挑战，政府应转变观念，以自信、积极、欣喜心态应对，既认识到政府组织的作用在相当长一段历史时期内仍会存在、不可取代，也承认社会组织的积极作用，主动接受、内化它给传统官僚体制带来的“鲶鱼效应”和示范作用，顺应公众意愿和时代要求，主动打造公共产品多元化供给体系并把社会组织纳入其中。而各类社会组织亦应有对自身的理性定位，明确向社会宣示自己无意、也不可能取代政府的地位，不涉入政治活动，更不应从事危害国家安全的活动，而是在公共事务治理中对政府起到互补、监督的作用，更多承担一些准公共产品和地方公共产品的提供任务，与政府构成一种错位互补、相互促进的关系。只有政府和社会组织双方都更新理念，明确自身科学定位，建立起充分的政治互信，社会才能够和谐稳

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定，国家才能够长治久安。

其次，政府要顺应形势发展，改革目前对社会组织的双重管理体制，实现真正的“政社分开”和社会组织的独立地位。目前实行民政部门和主管单位对注册社会组织的双重管理，民政部门负责登记和年检，主管单位则负责社会组织活动的管理和监督。在社会组织的管理体制问题上，政府应该很好地转变观念。在过去计划经济年代，社会上的一切事务都由政府管起来，使得一切事务都在政府的管理下运行。因而社会从上到下便形成一种观念：即一切事务离开政府的管理便无法运行。如果有哪件事政府没有介入，不但政府不放心，老百姓也不放心。目前对社会组织的双重管理体制正是在这种观念的影响下形成的。这种管理体制应该随着市场经济的发展而逐渐改变，由双重管理变为单纯由民政部门来管理，由全面管理到根据问题进行管理，从而为社会组织的自立和自治提供越来越大的空间[3]。通过双重管理体制的改革，从制度上切实剥离社会组织对政府的行政依附关系，让其回归民间性和非盈利性，没有独立社会组织的存在就谈不上双方的良性互动合作。

再次，在法治框架下规定和调整双方关系与行为，这是社会政治长期稳定的基础。现行对社会组织的管理法规都属于行政立法或者部门规章，不是国家法律，其权威性不足，同时这些法规多属于程序法而非实体法，对有关社会组织的内部机构、财产关系等问题也很少规定。为此，应着手制定有关社会组织管理运行的统一规范的基本法律。通过完善这方面的法律法规，政府对社会组织一要做到依法保护，通过立法赋予社会组织独立的法律地位，并赋予社会组织遇到政府不当干预时的司法救济途径；二要做到依法规范，社会组织应根据法律要求完善内部治理制度和结构，提高自律能力，防止“志愿失灵”现象和逐利倾向；三要做到依法监管，既要减少政府的随意干预，也应赋予政府尤其是司法机关用法律监管社会组织的有效手段，防止个别社会组织出现危害国家安全及社会稳定的失范行为。

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3，建立社会组织与政府平等合作的模式和机制

在满足了这些前提条件后，社会组织与政府的平等合作可以在下列方面展开，需要指出的是相互监督由于能够有效防止对方的衰败和腐化，也是双方合作的一种体现。

1，“退出”—“补位”

政府要还权于民，从私人领域彻底退出，社会组织则及时进入、补位，承担起这一领域的某些公共事务的自治职能。这是一种基础性的合作，政府不愿意退出、不完全退出，或者政府退出了却没有人来补位，都会使得“国家－社会”的“划界”工作无法顺利完成，新型的政府与社会组织互动关系也就无从建立。全能主义政府要向有限政府转变，就要完成这些最基本的卸载，把政府不该管、管不了也管不好的职能交给社会组织来承接，政府则通过公共政策、公共管理的服务标准、目标、原则的制定和监督执行，完善对社会组织的法治管理，保证公共事务管理与公共服务的质量。

这里有两点需要注意，一是防止政府以退出、卸载之名借机推卸它应负的公共领域的那些责任，这就需要社会组织和民众的监督；二是为了顺利“补位”和承接，客观上就需要社会组织摆脱对政府的依附地位，取得独立，并在各个社会领域都有社会组织的建立和发展。因此公民社会的成长壮大与全能政府的卸载改革是相辅相成的两翼，缺了哪一翼都长不出现代国家。

2，“掌舵”—“划桨”

对于政府保留给自己的公共领域，政府既不需要、也没能力包办一切，某些公共产品的提供政府只需要“掌舵”，不需要“划桨”，“划桨”的任务可以以契约方式交给社会组织，

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政府可以采取合同购买、资金补贴、减免税收等方式邀请社会组织承担某些公共产品的生产任务，政府只需对结果进行监管和验收，然后提供公民消费。

在这种平等契约的合作方式中，政府与社会组织形成“服务购买者—服务提供者”的关系，这就打破了政府作为“公共产品唯一提供者”的长期垄断地位，在一向被视为政府禁脔的公共领域创造出一定的竞争格局，允许社会组织进入其间，与政府下设的执行机构一起成为公共产品的生产提供者，在政府的购买招标中平等竞争，竞争机制的引入无疑会促使政府执行机构与社会组织一道致力于改革创新、提高效率，更加重视公众需求，结果必然导致公共产品的提供成本趋于合理，公民作为委托人受到充分尊重，其“消费者主权”得到很好的实现。当然，政府在这里并非完全无为而治，它需要打造公共产品平等公开竞标机制，以理性的购买价格与社会组织签订公共产品采购合同，并监管社会组织的生产，对社会组织提交的公共产品进行验收，而且有一部分全国性公共产品和纯公共产品仍然是需要政府直接生产提供的。

3，决策—参与

在政府保留“掌舵”权的公共决策问题上，政府也应该通过与社会组织合作来倾听公民的各种意见和要求，这是社会组织起作用的又一个基本领域。“掌舵”—“划桨”合作方式的采用并不意味着“掌舵”权力完全掌握在政府手中社会组织只是负责“划桨”，这种理解是片面的，也是新公共管理理论受到批评的一个原因。

我们认为，社会组织的作用首先是体现在公共事务的决策环节，其次才是执行环节。从公民与政府的委托—代理关系来看，政府的公共政策其实就是生产和提供公共产品的一套方案，公民是公共产品的最终消费者和付费者。那么，政府如何在相对垄断的情况下，最大限度地调和不同公民之间的需求差异，以使公共产品的产出能够尽可能地满足不同公

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民的需求？为解决这个问题，一个不可或缺的途径就是加强社会组织对政府政策制定环节的参与，在政策制定过程中让各种社会组织进行充分的利益表达，与政府一道协商、谈判，让政府尽可能全面地倾听和吸收不同社会公众的各种利益需求，使得最后达成的公共产品生产方案能够满足不同公民的需求。社会组织的这种代表性参与有助于公民参与的组织化、制度化和有序化，同时也提高了公共产品供给的针对性，与执行中的“划桨”方式一道更好地满足了公民的“消费者主权”。

4，相互监督

无论是政府还是社会组织，都需要警惕绝对权力带来的腐蚀性，因此在合作互动中双方还要建立相互监督关系，有效制约，以防止权力的腐化。

首先是建立社会组织对政府的监督机制。目前我国对政府权力的监督主要是人大政协监督、执政党监督、民主党派监督、监察审计专门监督、媒体监督和公民个人监督，这些监督中除了媒体监督和公民监督基本都属于同体监督，反腐败的现实一再昭示“一个人不能担任自己的法官”，同体监督是存在一些问题的，而媒体监督目前还缺乏足够独立性，公民个人监督在强大的政府权力面前也显得软弱无力，这就很有必要引入社会组织监督作为异体监督的重要机制，让各种社会组织都来盯住政府的用权行为，促使各级政府以人为本，求真务实，严格执法，审慎行政。

其次是政府牵头完善对社会组织的监督机制，并把政府对社会组织的一元化监管转向政府监管、社会监督和社会组织自律相结合的多元化监督格局。无庸讳言，目前有些社会组织内部的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不够健全，财务混乱现象严重，较少开展社会公共服务活动，甚至利用社会组织身份谋取非法利益的现象也不鲜见，这种“志愿失灵”倾向损害了社会公众对社会组织的信任，损害了社会组织的良好形象。因此，

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由政府牵头构建政府监管、社会监督和社会组织自律相结合的多元化监督机制，加强对社会组织的规范和监管，增强社会组织的社会公信力，对于社会组织的健康、长远发展就显得尤为及时和重要。

综上所言，面对社会利益分化、公民需求日益多元化的发展趋势，政府应该主动出击，积极应对，与社会组织一道努力，在法治的框架下建立起政府与社会组织的稳定政治互信和良性合作关系，以有效弥补市场失灵和政府失灵带来的治理缺失，防范志愿失灵的新出现，努力实现合作善治，向成熟的现代国家不断迈进！

二， 社会组织孵化器—“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织受益”

随着孵化模式日渐成熟，我国涌现出越来越多的社会组织孵化器。在我国社会组织孵化器快速发展的过程中，首创公益组织孵化器模式的上海恩派(NPI)发挥着重要的示范作用。各地社会组织孵化器功能相似，称谓有些不同，叫做“孵化园”、“孵化基地”、“培育中心”和“培育基地”等。近几年，我国社会组织孵化器发展迅速，目前上海、北京、广州、宁波、太原等地已经建立了26家社会组织孵化器，无锡、天津滨海、大连和珠海等地则在筹建。在地域分布上更加广泛，从最初的直辖市和沿海发达地区向全国各地扩展。

社会组织孵化器的主要功能在于为社会组织创造和提供支持性环境。这种支持性环境，不仅包括物理性支持、资金支持、行政办公辅助等一般意义上的基本服务，更重要的是提供价值增值服务，如能力提升、协调推广、财务托管、法律咨询等方面的服务。归纳起来，社会组织孵化器具有四项主要功能：

1，综合保障功能。主要包括两方面的保障：一是硬件支持，提供免费或低偿的办公场

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地、会议场所、办公设备、展示空间等，客观上相对集中的办公空间为创业者提供了专业的环境和同行社区；二是资金支持，为初创期草根组织提供行政经费资助、项目资助和贷款，能保障社会创业家创业初期的基本生活，吸引其他人加入和测试项目。

2，能力培养功能。能力包括社会组织的战略管理能力、内部治理能力、项目管理能力和创新能力等方面。通过三种途径培养和提开社会组织工作人员的能力：一是孵化器举办培训活动，邀请内部和外部的资深专家对入驻机构进行有针对性的培训辅导；二是孵化器对社会组织的日常咨询和项目指导服务；三是机构间的日常经验分享和沟通交流共同提升能力。

3，宣传推广功能。这基于社会组织孵化器的两个优势：一是与政府的良好 关系，政府通过孵化器实现政策宣传和导向功能，孵化器向政府反映社会组织的需求信息和各种建议，社会组织可以借助孵化器争取注册和获取项目资金；二是在第三部门中的影响力，作为枢纽型组织和信息交流平台，孵化器有着其他组织不能相比的影响力和号召力。因此，通过孵化器的平台，帮助社会组织与政府、基金会和其他机构建立联系，迅速发展和完善其外部支持网络，使其与外界建立互信关系。

4，专业服务功能。专业服务包括管理服务、财务托管、法律咨询、网络技术支持等方面，孵化器可以帮助社会组织解决其初创期所面临的这些共同挑战和困难。由孵化器中的专业人士和聘请的顾问为社会组织提供专业服务。

以主办和运营的主体为标准，我国社会组织孵化器的发展模式可以分为三种：

1，政府主办——政府运营模式。为了打造服务社会组织的公共平台，培育社会需要的社会组织，政府投资建立社会组织孵化器，并开始推广复制，广州、太原、东莞等地政府

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相继建立社会组织孵化器。这一模式优势在于：一是政府能便利地为社会组织提供政策信息和项目资源，给予在注册上的辅导协助；二是对于政府，有利于向社会宣传政府政策导向，引导民间公益发展。

2，民间主办——民间运营模式。一般是由基金会、企业和科研机构等主办 的，如依托高校成立的长沙“滴水恩”，中国青基会等基金会提出建立孵化器的目标。与政府主办模式相比，这一模式优势在于：一是基于社会组织的独立性和非政府性，政府主办会造成行政干预过多，民间主办可以更突出服务性的特点；二是基金会主办的孵化器有稳定的资金保障，还可以通过向社会募捐提高各界对公益事业的关注，企业主办的孵化器有利于可以将企业精神、技术与公益更好的结合起来。

3，政府主办——民间运营模式。一般是政府提供场地和资金，民间提供孵化培育的专业人员和服务，即政府委托民间运营模式。这一模式比较常见，上海、北京、深圳等地建立的社会组织孵化器多为此种模式。这一模式优势在于，可以充分发挥双方的长处，既能体现政府的资源优势又能借助专业机构的人才经验，既能实现政府的支持又不过分干预孵化器的运转，实现多方共赢。

我国社会组织孵化器发展的成功之处在于，定位准确，对社会组织发展阶段的准确把握，对社会组织困难与需求的准确把握；助力政府，为我国政府对社会组织的管理提供了一种卓有成效、安全可控的创新模式；构建平台，搭建多方共赢平台，加强各方相互认知。但我国社会组织孵化器同样存在不足，建设模式单一，我国现存的社会组织孵化器中，绝大多数为政府出资主办或运营；隐性成本大复制困难，社会组织孵化器的成本可分为显性成本和隐形成本；经理层人才匮乏，这是由于对经理人才的能力耍求高和待遇低下；难以满足全方位需求，这是由于出资方的限制，专业细分不够。

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为了促进我国社会组织孵化器的发展，可以采取以下手段，完善扶持政 策，给予税收优惠和补贴，推进政府购买服务，企业孵化器向社会组织开放；鼓励多元化的建设模式，政府主办的孵化器更加多元化，吸引社会力量建立孵化器，建立多元竞争体制；完善孵化机制，提高服务专业化水平，明确入驻与毕业标准；加强孵化器自身建设。

当前，我国政府正在积极扶持民间公益的成长，社会组织孵化器作为促进公益组织发展的重要推动力量，必将获得更大的发展。

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