胡军生
开发区的用地难问题仍然值得关注。造成我市开发区用地困难的原因有两个方面：一是巧妇难为无米之炊，二是拙妇难为有米之炊。解决开发区用地难题必须从两个方面着手：既要缓解“无米下锅”的问题，更要解决“有米未下锅”和“有米乱下锅”的问题，既要开发后备的、争取上面的，更要用好已批的、盘活闲置的。
一、我市省级以上开发区用地难现状
我市开发区多数是既缺土地又缺用地指标，少数是虽不缺土地但缺用地指标。行政区划和开发区空间布局上的不合理，限制了开发区的进一步发展，突出表现在东南开发区、常州农业开发区和戚区开发区即将连成片，其中东南开发区已初具特色和规模，具有向外延伸、扩展的条件和基础，但无地可用的现状限制了它的进一步发展；武进高新区和常州农发区也已基本连成了片；钟楼开发区首期工业启动区内企业已基本布满，已无发展空间，亟需解决二期工业用地指标;戚区开发区实际规划面积早已突破了批准规划面积;常州农发区土地利用率已超过80%，目前可利用土地资源已不足2000亩。2005年以来，国家实施宏观调控政策，土地难题雪上加霜，原有的问题还未完全消化，新的困难又产生了。虽然市里一直重点保证重点项目、公益项目和开发区的用地供应，但开发区的用地难题还是越来越突出了。2005
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年，省里下达给我市的农用地转为建设用地计划为14190亩，经过多方努力，当年我市实际用地共32752.6亩，其中10个省级以上开发区共用地14657亩。目前，我市2006年度的农用地转为建设用地计划省里尚未下达，但从去年省里下达给我们的用地计划来看，只会比去年更紧张。然而，今年的用地需求量远远超过了去年的实际用地量，而且还有去年批而未供的8214.6亩土地指标需要消化。
二、破解开发区用地难题的十项对策
针对上述用地难的现状，可以采取以下十个方面的对策。 （一）内部挖潜，盘活存量。
盘活已批未用的土地。目前，全市还有已批未用土地10306亩，其中武进1983亩，金坛1943亩，溧阳1785亩，新北2995亩，市区1600亩。为此，必须尽早盘活。建设用地自批准书颁发之日起满一年未动工建设的，属划拨供地的，按每年每亩5000元的标准征收土地闲置费，属出让供地的，工业用地每年按土地出让金的15%、经营性用地及其他用地按土地出让金的10%计征土地闲置费；对开发建设面积不足取得土地面积三分之一、或实际投资额不足总投资25%且未经批准终止开发的，划拨土地按每年每亩5000元征收土地闲置费，工业出让用地按出让金总额的15%、经营性用地及其它出让用地按出让金总额的10%计征土地闲置费，并责令限期完成建设。对取得土地使用权两年以上未开工建设又无正当理由拖延开工的，依法收回土地使用权并推向市
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场重新配置。
盘活待储备和已储备的土地。目前，全市共有工矿、印染化工企业、机关企事业单位“退城进郊”、“腾笼换鸟”或单位闲置不用、企业“退二进三”、破产倒闭企业的土地共7200亩，这些土地已经进行了收购储备。收购储备后应尽快盘活，应加强对储备地块出让的前期整理，缩短征地和建设周期，以实行节地型、集约型的建设用地规划管理，使城市建设用地由数量扩张型向质量提高型转变。
盘活区划调整后闲置的土地。目前，全市共有区划调整后和撤乡并镇合村后空出的闲置办公场所、镇机关闲置场院、废旧仓库、倒闭企业厂房、农村中小学布局调整后空出的学校用地，关停并转的乡镇企业用地共3177亩，其中武进1400亩，金坛36亩，溧阳336亩，新北1405亩。为此，应尽快查清具体地块的面积、用地性质、实际使用情况、可调剂使用的可能性等，同时加快对这些土地进行整理或新建标准厂房，保证中、小项目用地。
（二）开发后备，扩大增量。
加大土地开发整理工作力度。积极推行耕地储备制度和建设项目补充耕地与开发整理项目挂钩制度，充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力，集中组织开展对农村低洼地、矿山宕口、砖瓦窑厂、“十边地”、废弃地等整理、复垦和开发，整理“空心村”，改造“城中村”，大力开展“山、水、田、林、路、村”综合整治，大力推进以“农田向规模经营集中、农村居民点向小城镇集
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中、工业向园区集中”为重点的土地整理，不断优化土地利用结构，折抵追加建设用地指标。目前，全市土地复垦开发整理后备资源的调查正在进行中，预计通过对这类土地的开发整理可新增指标22405亩。
积极推进农村集体土地流转。用足用好用活国家土地置换政策，对开发整理出的“新造地”进行依法、合理、有序的流转。在总的用地指标不变情况下，把一个乡镇、一个县（市）的宅基地指标、乡镇企业建设用地指标、公益事业建设用地指标捆绑使用，集中调剂农田复垦指标、集中建设用地指标、农民建房用地指标和已批准建设用地指标等。同时，大胆采用土地使用权出让、转让、租赁、作价入股等多种方式，有效推进农村集体土地流转。
（三）规范管理，制度约束。
苏州市的GDP每增长1个百分点消耗土地4000亩，以此速度到2020年苏州将无地可用；浦东开发以来GDP每增长1个百分点消耗土地131.48亩，以此速度几十年间也将无地可用。常州的情况还没有专门组织测算过，但情况也很严峻。为此，我们要牢固树立科学发展观，努力在集约利用土地上下功夫，严格把守思想关、规划关、产出关、引进关、科技创新关和征地补偿关，认真做到按规划供地、管地和用地。
按规划供地。严格执行国家《限制供地目录》、《禁止供地目录》和《江苏省划拨用地目录》，认真落实国家产业政策，严格控制限制性产业项目供地。供地方式公开公正，工业用地按项目
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规模和投入强度供，商业用地公开挂牌招标拍卖。努力做到“三个倾斜，四个挂钩”：向大项目倾斜、向好项目倾斜、向成熟度高的项目倾斜；供地量与投资额挂钩、与产出率挂钩、与建筑密度挂钩、与容积率挂钩。
按规划管地。进一步探索建立“工业向园区集中、土地向规模集中、农民向城镇和中心村集中”以及“清淤、治水、取土、扩地”相结合的土地管理和综合开发新模式。完善土地储备制度与土地市场交易机制，加强土地用途管制，实行土地用途变更制度，采取行政、经济、法律等手段进行控制监管。用养结合，轮流体耕。发展循环经济，实行排污制度和资源环境税收制度。建立农地流转制度。完善土地资源市场配置，完善土地储备中心职能，强化土地金融职能。建立土地社会保障机制，完善失地农民社会保障制度，积极发展失地农民保障基金。严格土地管理责任追究制度。
按规划用地。科学规划用地，做到“四个体现”：体现开发区的发展战略，体现功能分区合理、产业布局科学，体现对生态环境的保护，体现综合开发态势。集约利用土地，制定出台投入和产出强度标准以及相关的配套政策措施。限制非生产性用地，优化布局，退三进二。提高准入门槛，用好经济杠杆：地价杠杆、地租杠杆、税收杠杆。
（四）增资扩股，转股并购。
增资扩股，或者说零地技改，对于缓解土地“瓶颈”制约的
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作用是显而易见的。“十五”期间，我市共有400多家外商投资企业增资扩股，协议利用外资13亿美元左右，其中2005年有161家外商投资企业追加投资，协议利用外资5.1亿美元，占全市协议外资利用总额的18.1%，比重较“九五”期末提高了14个百分点。而苏州、无锡在“以外引外”方面做得相对较好，近年来新批利用外资中有1/3来自增资扩股，有1/3来自延伸发展。为此，我们必须在优化投资环境、完善产业链等方面进一步下功夫。另外，必要的时候，转股给外商或让外商整体并购等创新利用外资的方式也要积极探索。
（五）借天生地，高空发展。
土地有限，用法无穷；资源有限，发展无限。我市开发区的投资强度现在已达到了每亩106万元，可苏州、无锡几年前就超过了每亩40万美元。为此，有必要要借天生地，引导厂房向高空发展，资本向高投入发展，产业向高科技发展，推出政策性多层“廉租厂房”。对进区项目要设立必要的投资规模、技术层次、环境保护等方面的准入门槛，对外资项目总投资低于500万美元、内资项目低于3000万元的单个工业项目，原则上不再单独供地，一律进驻标准厂房。在标准厂房建设上，对凡适合建设多层厂房的行业，必须全部设计建造多层标准厂房；对建设三层以上（含三层）厂房的建设项目，其建设规费实行减半征收。鼓励对原有厂房进行加层建设，加层部分的建设规费也实行减半征收。工业项目内部行政办公、生活服务设施等配套用地不得超过
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总用地面积的7%，绿化率不得超过20%，工业项目的建筑系数不得低于30%。未来三年内，全市十个省级以上开发区要力争每年新增标准厂房120万平方米。
（六）退三进二，保证工业。
就一个地方来说，当然“三、二、一”的产业结构才是合理的，而且这也是与国际接轨的需要。可是，就开发区而言，还是应该以保证工业发展为主，原因是开发区在性质上都属于“工业经济开发区”（我市的天目湖旅游度假区和两个农发区例外），若搞商业开发无疑是不妥的：一是瓶子大小是固定的，装了酱油就装不了醋，而瓶子的大小及用途是早在开发区设立之初就由省里限定好了；二是工业用地和商业用地差价在十倍以上，本来该用作工业开发的土地被用作商业开发，利益受损的是政府，严重点也算是一种国有资产流失；三是有打锣的有敲鼓的，不协调，也不利于产业集群的形成和发展。为此，建议对十个开发区内的产业进行一番梳理，对违反了工业用地性质的情况，如进行房地产开发或建造职工住宅、招待所、培训中心等非生产性配套设施等，进行纠正处理。
（七）统筹县区，飞地政策。
必须树立全市一盘棋的思想，打破行政区划的限制，建立合理的利益机制，协调区域内开发区之间的利益关系，有序竞争，减少内耗。前几年，东南开发区曾从遥观购地，钟楼开发区曾从邹区购地，都由于行政区划的限制半途而废甚至攻败垂成了。这
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是很令人遗憾的。而在2003年初，作为我们近邻的无锡高新区，梅村向南站就一次性有偿提供了3200亩土地，南站以此作为南丰经济发展配套园的载体，而差不多在同时，南站刚完成了拆迁的400亩土地，也被旺庄镇购去进行住宅建设了。我们应该冷静反思，向先进学习。为了解决“张郎有钱不会花，李郎会花却无钱”的难题，不妨借鉴福州的“飞地政策”：A地有项目却无土地，B地有土地却无项目，作为A地和B地共同的上级的市政府可以居中协调，A地的项目不妨放在B地，在税收和考核上AB两地可以分成。福州市是将引进项目所产生的财政收入划归项目引进地而不是项目落户地的。我们不妨将项目产生的财政收入分成，或二八或三七或四六，而将引资任务考核归项目引进地。
（八）南北对接，联合开发。
实施“飞地政策”之余，眼光应该更长远，可以采取“走出去”战略。可以跟苏中（比如镇江）、苏北（比如盐城）搞联合开发，只要可以双赢，不但产业（产业链的低端，如配套加工等）可以考虑转移，项目也可以考虑异地落户。江阴跟靖江在沿江开发上的经验，足资借鉴：江阴与靖江两市几年前搞联合开发，在大桥北堡以西选址60平方公里，建设江阴开发区靖江园区，首期开发8.6平方公里。利用这个园区，江阴可以在11.1公里的岸线上放开手脚，大大拓展发展空间。以江阴为主投资建设开发区，将大大加快靖江城市化的进程，同时又能及时抓住国际资本和产业向长江沿线转移的机遇，发挥靖江岸线优势，带来产业和
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资本，带来先进的招商理念和管理模式。
（九）占补平衡，长短兼顾。
占了必须补，补是为了继续占。只顾眼前不顾长远，甚至只顾今年不顾明年的做法是要不得的。省里每年给各地市下计划的大数都是两个，一个是用地计划数，一个是土地开发整理复垦增加耕地计划数，并且明确规定“要严格执行建设占用耕地补偿制度，切实做到耕地占补平衡。凡未严格执行占用耕地补偿制度或者未完成土地开发整理计划指标的，相应核减下一年度的农用地转用计划指标”。去年，由于部分重点工程（如运河改道工程等）的用地计划是单立计划以及前些年大量违法用地的补办等原因，在本市范围内无法平衡的情况下，我市是从盐城市调剂了18020亩指标才做到了占补平衡的。因此，今年仍然要千方百计做到占补平衡。
（十）向上争取，修改规划。
全国范围内土地的供与需、占与补、开发与保护的矛盾都十分突出，我省尤其明显。至2004年，国家下达给省里到2010年的用地计划省里已基本用完，省里下达给苏南各市到2010年的用地计划苏南也已用完。所以，我们要千方百计向上争取，力争修改用地计划，缓解“无米下锅”的问题。根据苏政办发〔2005〕99号文件精神，全省各地市现正在制定新一轮土地利用总体规划。截至去年底，我市修编土地利用总体规划的前期工作已经完成，下一步，还要围绕落实规划修编的基本原则和目标任务，对
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一些重大问题如基本农田保护、土地利用的集约化、城乡用地结构和布局的优化、区域土地利用的统筹、土地利用与生态环境建设的协调等，有针对性地开展专题性研究，把常州的客观情况、困难反映进去，把各种保障措施、应对办法容纳进去，以期用制度管人管事，从根本上解决“无米下锅”以及“有米乱下锅”的各种问题。
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