宅基地使用权流转模式构建

宅基地使用权流转模式构建

摘要：宅基地使用权流转势在必行，城乡结合部农村地区更为典型。考察实践中宅基地使用现状及存在的问题，并进行立法方面的分析；宅基地使用权改革应坚持公平与效率并重的价值取向；论述建立宅基地使用权流转制度的合理性和前提条件；提出并阐述宅基地使用权流转的具体模式。

关键词：宅基地使用权;流转;模式

宅基地使用权流转是宅基地使用权制度改革的重要内容。我国农村地区广大，经济发展水平差异较大，各地的实际情况也比较复杂，根据我国目前的国情，尚不能建立适用于全国的宅基地使用权流转制度。在城乡结合部农村地区，由于接近地价昂贵的城市，其流转的现状较为典型，因此，本文选择城乡结合部农村地区为研究对象，对这一地区的宅基地使用现状进行分析并提出改革的建议。

一、宅基地使用现状

宅基地在使用过程中主要存在以下问题：第一，隐形交易问题。调查表明，浙江义乌1997年至2000年，发生了3223宗农村宅基地转让，其中三成左右卖给外村村民，也有一成半卖给城镇居民。这些转让85%未办理任何手续。［1］其实在全国的许多城乡结合部农村地区都存在这一问题。第二，抵押贷款问题，目前，在广东、浙江、安徽等省的一些地区已经和计划开展宅基地使用权抵押贷款。［2］(P89)第三，房屋租赁问题。由于我国实行房屋和宅基地分离的制度，宅基地使用权不允许单独租赁，但由于房屋是建立在宅基地上的，村民在出租房屋的同时也出租了宅基地使用权。这一现象在北京市城乡结合部尤为突出，反映了市场经济以及城市化的要求。

综合考察我国的《物权法》和《担保法》和《土地管理法》对宅基地使用权的相关规定，法律层面对宅基地使用权流转的规定比较笼统，操作性不强。随着市场经济的发展，宅基地使用权流转的实践逐步突破法律和政策的限制，且愈演愈烈。这些流转长期处于“非法”状态，一方面因缺乏规范化管理，容易引起社会矛盾，另一方面增加了土地管理的难度。

二、宅基地使用权流转的理论基础

1.宅基地使用权流转制度应坚持的价值取向

宅基地制度设立之初的重要作用是保障农民的居住。随着社会主义市场经济的发展，宅基地制度的保障功能较建立之初虽有所下降，但在进行改革时其保障功仍能应坚持，与此同时也应当注重宅基地的用益功能。宅基地制度的保障功能

主要表现为公平，用益功能主要表现为效率，因此，公平与效率并重应是改革宅基地使用权制度应该坚持的价值取向。在这一价值取向的引导下，进行宅基地制度改革，首先在原始取得阶段要坚持公平，在此基础上应建立相应的流转制度以促进效率价值的实现。

2. 宅基地使用权流转的合理性

建立宅基地使用权流转制度的合理性主要体现在以下两方面：第一，符合物尽其用原则。宅基地使用权是用益物权的一种，物权具有价值化趋势，由注重对标的物的现实支配演变为注重其利用价值，流转以产生价值，成为交易的客体，［3］(P6)宅基地使用权也应该通过流转产生更大的价值。第二，符合社会主义市场经济的要求。目前我国的城市化进程不断加快，城市建设用地紧缺和农村土地闲置的矛盾长期存在，且不断加剧。解决这一问题的基本方法应当是依靠市场而不是行政征收。在城市对土地使用权有着旺盛的合理需求，而农村又存在合理供给的情况下，即使法律不予认可，仍无法阻止市场的发生，这时限制性的立法反而成为了自由市场的障碍。［4］(P78)

3.构建宅基地使用权流转制度的前提

在上述价值取向的引导下构建宅基地使用权流转模式应遵循以下几个前提。

第一，建立宅基地使用权流转登记制度。2011年5月，国土资源部、财政部和农业部发布了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，2011年11月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部等部门发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，这两个文件中指出要明确农村集体土地确权登记发证的范围，农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等，文件还指出要严格规范确认宅基地使用权主体。现阶段对宅基地使用权登记发证工作已经开始进行，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提［5］。本文建议，将来的宅基地使用权流转制度应规定：宅基地使用权流转的，应当向县级以上不动产登记部门申请登记；未经登记不发生物权效力。

第二，在流转的客体上，应明确宅基地使用权可以单独流转。我国法律规定“住宅转移的，宅基地使用权一并转移”，有些学者也坚持 “地随房走”的原则。本文认为，这一原则实际意义并不大，因为，按着这一原则，如果村民想转让其宅基地使用权，只需要在宅基地上建好房屋，以转让房屋的名义即可达到目的，这样的规定并不能限制宅基地使用权的流转。因此，应明确规定宅基地使用权可以单独流转。同时，宅基地流转的，其上的房屋以及附着物也应一并流转，防止出现宅基地使用权与房屋所有权分离的情况。

第三，在流转的主体上，应取消只能在本集体成员内部流转的规定，应允许向本集体组织以外的城镇居民流转。

第四，宅基地使用权流转以后，不能改变宅基地的用途，只能建设住宅以及附属设施。不能进行商品房开发，更不能改为工业用地，建设厂房等。

因此，城乡结合部地区的宅基地使用权入市流转是符合法律价值要求和社会发展需求的，宅基地使用权应主要由市场这把无形的手来调控，但同时亦要对其进行限制，遵循一定的前提条件。宅基地流转制度完善的关键在于加强宅基地使用权流转的法律操作性。根据前面的论述，本文提出城乡结合部农村地区宅基地使用权流转模式。

三、宅基地使用权流转模式构建

通过对城乡结合部农村地区宅基地制度实践的考察和相关理论研究，宅基地使用权流转的具体模式可分为转让、抵押、租赁与继承等。严格意义上讲，租赁并不是物权性流转方式，但鉴于其对于宅基地使用权流转具有较大意义，在此一并讨论。

1.宅基地使用权转让制度

宅基地使用权转让即宅基地使用权人依法将宅基地使用权有偿让与他人使用。应允许本集体组织以外的村民、城镇居民受让宅基地使用权。鉴于宅基地使用权具有原始取得的无偿性、所有权集体享有等特征，对于宅基地使用权的转让应设计以下限制规则。

第一，转让宅基地使用权应由农村集体组织同意。借鉴《土地承包法》第48的规定，建议转让宅基地使用权的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。这样规定的原因在于，宅基地归集体所有，转让时经过集体同意，有利于集体组织以后对于该宅基地的统一管理。如果不经过集体同意，受让人可能因取得宅基地使用权与集体组织无关而拒绝集体组织对宅基地的统一管理。

第二，本集体组织成员具有优先权。基地使用权人转让宅基地使用权时，在同等条件下，本集体组织内部成员具有优先受让权。这也是宅基地具有保障性的体现。

第三，转让宅基地使用权的，双方应该到县级以上不动产登记部门进行变更登记，否则不发生物权效力。

2.宅基地使用权抵押制度

现行法律不允许在宅基地使用权上设立抵押，但应该看到，农民可以通过在其享有的宅基地使用权上设定抵押进行农业融资，发挥权利财产性价值［6］(P31)。因此，应逐步建立宅基地使用权抵押制度。农村宅基地使用权人可以将其农村宅基地使用权证作为抵押获得银行贷款。借鉴我国《物权法》有关抵押的原理，对宅基地使用权抵押应做如下限制。

第一，抵押宅基地使用权应由农村集体组织同意。建议抵押宅基地使用权的应与转让制度一样经过集体组织同意。一旦抵押权人最后取得宅基地使用权，有利于集体组织以后对该宅基地的统一管理。

第二，当事人进行抵押的必须签订抵押合同，并到相关部门进行抵押登记，抵押权于登记时设立。

3.宅基地使用权租赁制度

宅基地使用权的租赁，既可以使出租人不必失去宅基地使用权而获得租金，又可以使承租人以较小代价暂时获得宅基地使用权，对于宅基地使用权的流转具有重要意义。借鉴国有土地使用权出租的定义可以将宅基地使用权租赁定义为：宅基地使用权人作为出租人将宅基地使用权随同地上的建筑物等附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。对于宅基地使用权出租制度需要明确以下几个问题。

第一，租赁宅基地使用权的，应签订租赁合同，且租赁合同要符合《合同法》有关租期限最高不超过二十年。因为这一制度设置的目的是为了解决宅基地使用权人暂时不利用宅基地的问题。如果宅基地使用权人确定永久不再使用宅基地时，可以采取其他流转方式。

第二，在承租期间，出租人出卖宅基地使用权的，承租人应该在同等条件下具有优先购买权。因为租赁虽然是债权关系，但是它也具有物权的某些特征。

4.宅基地使用权继承制度

宅基地使用权具有财产性，法律应当允许宅基地使用权发生继承。当然不得违反有关法律关于继承的一般规定，同时也要遵守宅基地使用权流转的一般要求。

四、小结

根据城乡结合部农村地区的实践状况和《物权法》的立法精神，坚持公平与效率并重的价值取向构建宅基地使用权流转制度，是解决城乡结合部农村地区宅基地制度实践中存在的问题有效途径之一，宅基地使用权流转制度的构建一定要具有可操作。

［参考文献］

［1］赵国庆.广东探索让农村宅基地上市流转［N］.中国改革报，2007-07-30（2）.

［2］陈雨菡.关于宅基地抵押的法律问题研究［J］.法制与社会，2010,（1）.

［3］梁慧星,陈华彬.物权法［M］.北京：法律出版社，1997.

［4］徐祖林，左平良.自由市场及对自由市场限制的法哲学分析——从农村房屋及宅基地使用权流转问题说起［J］.湖南社会科学，2006，(5).

［5］国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部:关于农村集体土地确权登记发证的若干意见［EB/OL］. http://www.gov.cn/gzdt/2011-11/12/content_1991522.htm,2011/11/28.

［6］龙翼飞,徐霖.对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议——兼论“小产权房”问题的解决［J］.法学杂志，2009,（9）.

Construction of New Circulation Mode for the Right to the Use of House Site

——Taking rural areas to suburban as an Example

WU Xiao-ming, YUAN Pei

(School of Humanities and Law, Shenyang University of technology, Shenyang, 110178, Liaoning, China)

Abstract:The circulation for the right to the use of house site is imperative. However, there are many flaws especially considering the suburbs. In this study, investigation is made on the circulation for the right to the use of house site in practice, and analysis is given in terms of the legislation. It is held that the reform should adhere to fairness and efficiency orientation. Moreover, the rationality and preconditions of reform are disused and the specific circulation mode for the right to

the use of house site is recommended.

Keywords:the right to the use of house site；circulation； mode

〔责任编辑：黎 玫〕