铁路建设程序
铁道部建设管理司苏全利
以建设单位管理为主线，分五个部分介绍铁路建设程序
一、铁路建设程序的基本概念
二、为什么必须按建设程序办事
三、铁路建设程序的主要规定
四、铁路建设主要程序及工作内容
五、如何更好地执行铁路建设程序
一、铁路建设程序的基本概念
（一）程序
程序就是开展工作应遵循的先后次序。
（二）基本建设程序
基本建设程序，是指国务院有关部门在规范性文件和有关法律、法规中规定的进行工程建设各项工作的先后次序。
基本建设程序一般包括：从立项决策、勘察设计、工程实施到竣工验收等几个大的阶段。在这些大的阶段中，还包含着许许多多、大大小小的子程序或子阶段。
如在勘察设计阶段，有从定测到初步设计、初步设计审查、补充定测、施工图设计、施工图审核等等各项工作程序；
在工程实施阶段，有《招标投标法》中规定的招标投标程序，即从招标、投档、评标、定标到签订合同等等各项工作程序；
有从批准开工、组织建设、到单位工程验收等等各项工作程序。这些程序，在工程建设中都必须严格遵守。
（三）铁路建设程序
有关法律、法规和国务院有关部门规章、规范性文件中规定的工程建设中各项工作的先后次序；再加上铁道部从长期以来铁路建设经验总结中得出来的，以部门规定（部令）或规范性文件规定的铁路工程建设中各项工作的先后次序，共同组成铁路建设程序。
（四）基本建设程序的表现形式
法定形式：以法律法规形式，对工程建设中各项工作次序作出的规定。
规章形式：以铁道部、建设部、国家发改委、国土资源部、环境保护部等部门规章（令）的形式，对工程建设中各项工作次序作出的规定。
规定形式：存在隶属关系，以内部规范性文件和行政管理手段，对工程建设中各项工
作次序作出的规定。
规范形式：以规范、规程、验收标准等工程建设技术标准等形式，对工程建设中各项工作次序作出的规定。
（五）基本建设程序的行为方式
先后次序：先干什么、后干什么。
最典型的表述如《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》都明确规定从事建设工程活动“必须坚持先勘察、后设计、再施工”，在铁道部发布的《铁路建设项目变更设计管理办法》明确规定“变更设计要’坚持先批准，后变更；先设计，后施工’的原则”。
限定条件：下一阶段工作必须具备的前置条件。如开工必备的10个条件全部满足才能批准开工，如果某一项条件不满足即批准开工，就是违反了建设程序。再如土地预审和环评报告审批都是可行性研究报告批复的先置条件，等等。
审批手续：经过审批后才能开展工作。如可研报告审批、开工报告审批、征用土地审批、初步设计审批、变更设计审批等手续。
规定事项：规定必须要做的工作。如法律法规、规章制度中规定必须要做的、应该做的一些工作，如果没有做，也是违反建设程序。
如《招标投标法》规定必须招标的项目，没有招标就施工、监理单位并组织开工建设，这也是违反建设程序。
再如，按铁道部《铁路建设工程质量安全监督管理办法》规定，建设单位在铁路建设工程项目开工前，必须到监督站办理铁路建设工程质量安全监督手续，未办理监督手续的铁路建设项目不得开工，这即不是审批的先置条件，也不是审批手续，但却是要求建设必须要做的。
二、为什么必须按建设程序办事
（一）是铁路建设规律特点的必然要求
（二）是依法组织铁路建设的必然要求
（四）是铁路建设监督管理的必然要求
（三）是实现铁路建设目标的必然要求
三、铁路建设程序的主要规定
重点介绍铁道部及有关部门制订发布的规章及规范性文件。
（一）《铁路建设管理办法》
铁道部2003年7月发布的《铁路建设管理办法》（铁道部令第11号）第二章建设程序，对铁路建设程序及主要工作进行阐述，共五条。
1.铁路建设程序包括立项决策、勘察设计、工程实施和竣工验收。
2.立项决策阶段
依据铁路建设规划，对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；根据批准的铁路中长期规划或项目建议书，在初测基础上进行可行性研究，编制可行性研究报告。项目建议书和可行性研究报告按国家规定报批。
工程简易的建设项目，可直接进行可行性研究，编制可行性研究报告。
3.勘察设计阶段
根据批准的可行性研究报告，在定测基础上开展初步设计。初步设计经审查批准后，开展施工图设计。
工程简易的建设项目，可根据批准的可行性研究报告，直接进行施工图设计。
4.工程实施阶段
在初步设计文件审查批准后，组织工程招标投标、编制开工报告。开工报告批准后，依据批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资，按照施工图和施工组织设计文件组织建设。
5.竣工验收阶段
铁路建设项目按批准的设计文件全部竣工或分期、分段完成后，按规定组织竣工验收，办理资产移交。
（二）《铁路建设工程勘察设计管理办法》
铁道部2006年1月发布的《铁路建设工程勘察设计管理办法》（铁道部令第26号）第二章勘察设计程序，对勘察设计程序及主要工作进行阐述，共六条。
1.铁路大中型建设工程应在项目决策阶段开展预可行性研究和可行性研究，在实施阶段应开展初步设计和施工图设计。小型项目或工程简易的项目，可适当简化。
2.预可行性研究报告是项目立项的依据，根据国家批准的铁路中长期规划，收集相关资料，进行社会、经济和运量调查、现场踏勘，系统研究项目在路网及综合交通运输体系中的作用和对社会经济发展的作用，初步提出建设方案、规模和主要技术标准，对主要工程、外部环境、土地利用、协作条件、项目投资、资金筹措、经济效益等初步研究后编制，论证项目建设的必要性和可能性。
3.可行性研究文件是项目决策的依据，根据国家批准的铁路中长期规划或项目建议书开展初测，进行社会、经济和运量调查，综合考虑运输能力和运输质量，从技术、经济、环保、节能、土地利用等方面进行全面深入的论证，对建设方案、建设规模、主要技术标准等进行比较分析后，提出推荐意见，进行基础性设计，提出主要工程数量、主要设备和材料概数、拆迁概数，用地概数和补偿方案，施工组织方案，建设工期和投资估算，进行经济评价后编制，论证建设项目的可行性。
可行性研究的工程数量和投资估算要有较高的准确度，环境保护、水土保持和使用土地设计工作应达到规定的深度。
4.初步设计文件是确定建设规模和投资的主要依据，根据批准的可行性研究报告开展
定测、现场调查，通过局部方案比选和比较详细的设计，提出工程数量、主要设备和材料数量、拆迁数量、用地总量与分类及补偿费用、施工组织设计及工程总投资后编制。
初步设计文件应满足主要设备采购、征地拆迁和施工图设计的需要。
初步设计概算静态投资一般不应大于批复可行性研究报告的静态投资。
5.施工图文件是工程实施和验收的依据，根据审批的初步设计文件进行编制，为工程建设提供施工图、表、设计说明和工程投资检算。
建设项目施工图投资检算不得大于批准初步设计概算，因特殊情况而超出者，须报初步设计批准单位批准。
6.各阶段勘察设计工作必须达到规定的要求和深度，不得将本阶段工作推到下一阶段进行。
（三）《铁路基本建设管理程序及职责分工》
铁道部2004年7月发布的《铁路基本建设管理程序及职责分工》（铁计函[2004]393号），是按照项目建议书阶段、可行性研究阶段、勘测设计阶段、开工报告阶段、计划编制阶段、开工建设阶段、竣工验收阶段七项工作，按铁路建设程序对职责分工进行了描述。
这七项工作流程概括了铁路建设的主要工作阶段、内容和次序关系，流程图中标注了相关事项国家相关部委及部内负责部门。
1.项目建议书阶段
2.可行性研究阶段
3.勘测设计阶段
4.开工报告阶段
5.计划编制阶段
6.开工建设阶段
7.竣工验收阶段
（四）《铁路建设项目管理指南（试行）》
铁道部建设管理司2007年10月发布的《铁路建设项目管理指南（试行）》（建建[2007]72号），主要是针对2007年国家审计署在对26个铁路建设项目审计时发现的建设单位管理制度混乱、招标违反程序、合同管理不规范、设计管理混乱、变更设计管理不到位、投资控制不严、资金管理存在薄弱环节等问题，为规范铁路建设单位对建设项目的管理，组织相关单位共同编制的。
《指南》共包括六个方面38项专门工作制度和管理办法，对相关工作内容、职责、程序作出了规定。
《铁路建设项目管理指南（试行）》
（五）《铁路建设项目管理程序指导意见》
铁道部建设管理司2008年3月发布的《铁路建设项目管理程序指导意见》（建建[2008]50号）按照前期工作、征地拆迁、环境保护、水土保持、施工组织设计、招标投标、合同、开工报告审批、勘察设计、监理、验工计价、变更设计、质量、安全、投资控制、技术、财务、甲供物资采购、甲控物资采购、客货共线竣工验收、客运专线竣工验收共21项工作流程进行了描述。
这21项工作内容及工作流程图，包括了铁路建设项目实施阶段的主要工作内容及工作流程。对于各项工作开展具有很好的指导意义。
1.前期工作、2.征地拆迁、3.环境保护、4.水土保持、5.施工组织设计、6.招标投标、7.合同管理、8.开工报告审批、9.勘察设计管理、10.监理管理、11.验工计价管理、12.变更设计管理、13.质量管理、14.安全管理、15.投资控制、16.技术管理、17.财务管理、18.甲供物资采购、19.甲控物资采购、20.客货共线竣工验收、21.客运专线竣工验收
四、铁路建设主要程序及工作内容
按照《铁路建设管理办法》划分的立项决策阶段、勘察设计阶段、工程实施阶段、竣工验收阶段，分别介绍各个阶段工作内容（不全面，有些工作需同步进行或交叉进行）、工作依据、先后顺序以及个别应注意的问题。
（一）立项决策阶段
主要任务及工作：
根据铁路建设规划，对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；根据批准的项
目建议书，在初测基础上进行可行性研究，编制可行性研究报告。按国家规定报批项目建议书和可行性研究报告。
分为预可行性研究和可行性研究两个子阶段。
Ⅰ、预可行性研究阶段
依据《铁路网中长期规划》，对拟建项目开展预可行性研究，组织编制项目建议书并将项目建设书报国家发改委。这一阶段建设单位尚未组建，主要是铁道部组织设计单位开展工作，主要目的是为项目立项提供依据，重点研究解决建设项目的必要性和线路的起讫点、线路大的走向。
Ⅱ、可行性研究阶段
开展初测，在初测基础开展可行性研究，编制可行性研究报告（含施工组织方案）。主要目的是为项目决策提供依据，重点研究解决建设项目的可行性，确定主要技术标准，稳定线路、重大桥渡、重点隧道、枢纽和站场等建设方案，拟定主要设备技术原则，确定工程规模，提出工程数量和投资估算。
1．组建管理机构
2．审查勘察大纲
3．委托勘察监理
4．验收勘察报告及勘察成果
5．组织协调环评（环保水保）及报批
6．组织协调用地预审及报批
7．委托评估工作
8．签订相关迁改框架协议
9．配合可研并参与可研审查
10．配合可研报告批复
（二）勘察设计阶段
主要任务及工作：
根据批准的可行性研究报告，在定测基础上开展初步设计。初步设计经审查批准后，开展施工图设计。
分为初步设计和施工图两个子阶段。
Ⅰ、初步设计阶段
组织开展定测，在定测基础上组织开展初步设计（含施工组织设计），并组织初审及报批工作。主要目的是为项目建设提供依据，重点内容是局部方案、工点方案比选，确定各项工程设计原则、设计方案和技术问题，提出主要工程数量、主要设备数量、主要材料数
量、用地及拆迁数量和施组方案及总概算。
1．组织勘察设计（含咨询）招标
2．组织开展定测
3．组织开展初步设计
4．组织初步设计初审
5．上报初步设计文件
6．参与初步设计审查
7．组织修改初步设计、编制鉴修概算并报部核备
8．办理用地手续
9．组织建材调查并签订意向协议
10．签订相关迁改补偿协议
Ⅱ、施工图设计阶段
组织开展补充定测，在初步设计的基础上组织开展施工设计，并组织编制施工图投资检算和施工图审核。主要目的是为工程实施以及竣工验收提供依据，主要内容是为施工提
供需要的设计图纸、表格及设计说明，对投资进行检算。
1．签订施工设计合同（含供图协议）
2．组织补充定测及施工设计（加强沟通
检查）
3．组织开展施工图审核及优化
4．组织施工图投资检算及审核并报部核备
5．签订征地拆迁等补偿协议。
（三）工程实施阶段
主要任务及工作：
在初步设计文件审查批准后，组织工程招标投标、编制开工报告。开工报告批准后，依据批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资，按照施工图和施工组织设计文件组织建设。
分为开工准备和开工建设两个子阶段。
Ⅰ、开工准备阶段
1．组织施工及监理招标
2．签订征迁实施协议
3．组织施工技术调查
4．组织编制指导性施工组织设计
5．组织编制创优规划方案
6．办理质量安全监督手续
7．确认开工10项条件
铁道部2007年2月印发的《关于铁道部基本建设大中型项目开工条件和办法程序有关规定的通知》（铁计[2007]29号）明确规定了铁路建设项目开工必须具备的十项条件并要求建设单位抓好落实，同时对铁路建设项目12项开工条件审核部门予以明确。
开工条件，共10项，缺一不可：
①项目符合国家产业政策，满足国家城镇发展规划，并按规定和要求完成审批、核准或备案，其中列入核准目录的项目已经核准，实行审批管理的项目已经批复可行性研究报告；
②项目法人或项目管理机构已设立。项目规章制度健全，项目负责人和机构成员已到位，具备任职工作条件；
③项目初步设计及总概算已批复，普通铁路项目鉴修概算或客运专线项目施工图投资检算（可分站前、站后工程）已报铁道部核备；
④项目资本金和其它建设资金计划一落实，资金符合信贷政策和国家有关规定，承诺手续完备；
⑤项目施工组织设计大纲已编制完成，内容符合有关要求；
⑥项目主体工程（或控制性工程）施工单位、监理单位已通过招标选定，并已发中标通知书;
⑦项目法人或项目管理机构与设计单位已签订设计图纸交付协议;
⑧项目环评报告已完成审批，项目建设符合国家有关环保政策和规定;
⑨按规定完成固定资产节能评估（待国家出台相应政策后执行）;
⑩按规定完成建设项目用地预审，依法完成农用地转用和土地征用审批。
部内分解为12项审核工作，审核主管部门分别是：
计划司负责土地预审批复、环评批复、节能批复、项目资金计划落实、可研批复。
鉴定中心负责初步设计批复、鉴修概算审核、施工图投资检算审核（客专）。
建设司负责项目管理机构、项目施工与监理招标、建设用土报批、项目施组大纲、设
计图纸交付协议。
8．编制上报开工报告
对于符合上述开工10项条件的项目，建设由建设单位编制开工报告，报铁道部。开工报告附件包括9项内容：
①可行性研究报告批复文件；
②项目法人或项目管理机构设立文件；
③项目初步设计及总概算批复文件；
④建设单位编制的施工组织设计大纲；
⑤项目主体工程（或控制性工程）施工、监理合同；
⑥项目法人或项目管理机构与设计单位已签订设计图纸交付协议，项目先期开工的施工图已经审核；
⑦项目环评批复文件；
⑧固定资产节能评估批复文件（出台后执行）；
⑨项目用地预审文件，农用地转用和土地征用审批文件。
Ⅱ、组织建设阶段
主要是按照质量、安全、工期、投资、环保和技术创新“六位一体”管理要求组织工程实施。
1．组织队伍进场
2．组织技术交底
3．组织征地拆迁及三电迁改等
4．签订建设项目责任书及安全质量责任书
5．优化指导性施工组织设计
6．审查实施性施工组织设计
7．修订完善并组织实施创优规划
8．组织甲供物资设备招标
9．组织并审查变更设计
（变更设计定义、变更设计分类、变更设计程序）
10．组织验工计价（先验工后计价）
11．组织质量信用评价日常检查及定期评价
12．开展建设单位考核
13．组织质量事故调查
14．组织单位工程验收
（四）竣工验收阶段（以客运专线为例）
主要任务及工作：
铁路建设项目按批准的设计文件全部竣工或分期、分段完成后，按规定组织竣工验收，办理资产移交。分为静态验收、动态验收、初步验收及安全评估、国家验收四个阶段。
Ⅰ、静态验收阶段
静态验收是指由客运专线公司组织接管使用单位、监理单位以及参建单位对建设项目进行检查，确认工程是否按设计完成且质量合格，系统设备是否已安装并调试完毕。
1．成立工作组（建设单位）
2．成立专家组（工管中心、客专技术部）
3．组织静态子系统验收及问题整改
4．组织综合系统验收及问题整改
5．组织环境保护、水土保持和劳动、安全、卫生、消防设施等专项验收
6．编写《静态验收报告》报部有关部门
Ⅱ、动态验收阶段
动态验收是在铁路客运专线静态验收合格并经铁道部确认后，由客运专线公司在铁道部工程管理中心和运输局客专技术部组织下进行综合调试，并委托专业机构进行动态检测。
1．拟定详细的《动态验收实施方案》
2．组织动态检测及问题整改
3．编写《动态验收报告》报部有关部门
Ⅲ、初步验收及安全评估阶段
初步验收是在客运专线动态验收合格后，由铁道部对铁路客运专线静态验收、动态验收结果进行检查和确认的工作。初验合格后，由铁道部安全监察部门组织安全评估。
1．报送《初步验收申请表》（向铁道部建设管理司）
2．专家组向部报送前段验收情况和初验建议。
3．部成立初验收委员会（动态验收合格后1个月内）
4．召开初步验收会议并形成《初步验收报告》
5．安全评估
6．编制竣工决算（3个月内完成，报部审计中心）
7．向部有关部门报《初步验收报告》和消防、环保、档案等部门出具的认可文件或者准许使用文件备案（通过初步验收之日起15日内）。
Ⅳ、国家验收阶段
国家验收是指铁路客运专线初步验收一年后，由国家主管部门或委托铁道部组织对铁路客运专线进行整体验收和综合评价。
1．办理国有土地作用证书（国验前）
2．取得环境保护、水土保持和劳动、安全、卫生、消防设施等专项验收证明
3．上报《国家验收申请表》
4．专家组向部报试运营情况和国验建议
5．组成并报批国家验收委员会（铁道部提出国家验收申请1个月内）
6．召开国家验收会议并形成《国家验收证书》
主要特点：
①建设单位自验、专家检查、政府验收相结合；
②在过程验收基础上进行竣工验收；
③在子系统验收基础上进行系统集成验收；
④在专业检查评估基础上进行验收；
⑤在专家验收的基础上组织政府验收；
客货共线与客运专线虽然都有静态验收、动态验收以及动态检测，但内容上有所区别，应分别依据不同的规定进行。新的竣工验收办法，无论是初步验收还是国家验收，在验收形式上都有了较大的改进。
相关问题：
关于铁路局提前介入客运专线管理问题。铁办[2008]176号《关于铁路局提前介入客运专线管理的指导意见》规定，凡是拟委托铁路局管理的客运专线，建设后期受委托的铁路局均要按照管辖范围提前介入，在客运专线公司统一组织下，熟悉项目建设标准，参与工程质量、设备质量检查与验收，了解设备使用功能，掌握运营设施及状况，参加联调联试和竣工验收工作，为开通运营和养护维修做好准备。
在履行委托管理程序后，有关铁路局要在初步验收12个月之前明确客运专线运输管理站段。客运专线公司应根据客运专线建设进度，商相关铁路局在客运专线初步验收12个月前，研究提出铁路局介入管理的实施方案，报部批准后由客运专线公司和相关铁路局组织实施。
五、如何更好地执行铁路建设程序
（一）必须加强学习，全面系统掌握铁路建设程序
（二）必须依法建设，认真严格执行铁路建设程序
（三）必须总结提高，努力优化完善铁路建设程序
（四）必须结合实际，创造条件遵循铁路建设程序
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