新时代的传统村落保护：政策举要、法制问题与对策

江西理工大学学报

JournalofJiangxiUniversityofScienceandTechnologyDOI：10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2018.02.008

Vol.39,No.2Apr.2018

文章编号：2095-3046（2018）02-0040-05

新时代的传统村落保护：

政策举要、法制问题与对策

渊重庆大学,a.法学院曰b.西部环境资源法制建设研究中心袁重庆400044冤

王江a,b袁胡园园a,b

摘要院在中华民族伟大复兴的新时代袁树立文化自信袁实现野乡村振兴冶袁建设野美丽乡村冶均彰显

了传统村落保护的重要价值遥传统村落法定概念不明导致的识别障碍袁产权不清诱发的利益冲突袁机制欠缺引致的非物质文化保护不力等问题袁映射了我国传统村落保护法律制度的诸多缺损遥通过补救法律制度的缺损袁将传统村落保护纳入法治化的轨道尤为紧要遥关键词院传统村落曰非物质文化遗产曰法制对策曰新时代中图分类号院D912.6

文献标志码院A

法曳为代表的地方性规范也相继出台遥中央和地方

层面一系列规范性文件的制定为传统村落保护的法治化奠定了制度基础遥

*同志曾多次强调袁要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发袁使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应袁与现代社会相协调遥中国传统村落文化是中华传统文化的重要组成部分袁是准确认识中国传统文明的基础遥我国已进入了以实现中华民族伟大复兴为特征的新时代袁在新的时代背景下袁保护传统村落袁让乡愁有寄托尧乡情有牵挂尧乡俗有沃土袁既是贯彻和落实*同志要求的重要举措袁也是中华传统优秀文化持续传承的必然要求袁更是中华文明承续与勃兴的重要内容袁对于恢复并牢固树立文化自信具有极为重要的意义遥在野新型城镇化冶和建设野美丽乡村冶的社会实践中袁保护传统村落袁保存农村发展中日益稀缺的历史文脉袁培育传统文化所依附的土壤已成为了我们刻不容缓的使命遥

传统村落承载着深厚的文化底蕴和历史信息袁蕴含着珍贵的物质和非物质文化遗产袁同时延续着和研究价值[1]遥城市化进程不断深入而日益显现的城先人的智慧和精神袁具有重要的审美价值尧考古价值

市扩张的无节制性袁传统村落城镇化的盲目性和无特别是农村文化的野空心化冶等问题袁均对传统村落造成持续性的冲击袁其带来的不利影响难以逆转且危害日盛遥大量具有重要历史价值尧人文价值尧美学价值和经济价值的传统村落面临着衰退乃至消亡的风险遥传统村落保护的重要性和紧迫性日益凸显遥

在对我国传统村落进行调查摸底的前提下袁根据情况予以分类尧分级保护成为城镇化进程中的重要命题遥在实践层面袁我国于2012年开展了以野传统村落专项调查冶为代表的行动袁通过调查袁初步掌握了近2万个传统村落信息并登记在案[2]遥在随后的两年内袁住建部等部门分两批筛选出1561个有重要保护价值的村落袁将其列入国家传统村落保护的法律建设和政策供给也在稳步推进袁先后制定了叶传统村落评价认定指标体系渊试行冤渊2012冤曳叶传统村落保护发展规划编制基本要求渊试行冤渊2012冤曳和名录[3]遥在法律和政策供给层面袁我国传统村落保护

序性袁以及人口流动的单向性引发的农村野空心化冶袁

一尧政策举要院新时代传统村落保护政策的发展逻辑与价值依归

渊一冤传统村落保护政策的发展逻辑

自2003年起袁原住建部分批次地公布了共216

叶传统村落保护指导意见曳渊2014冤等为代表的一系列规范性文件[4]遥此外袁以叶江苏省传统村落保护办

收稿日期院201苑-园9-04

基金项目院司法部国家法治与法学理论研究项目渊编号院14SFB30045冤曰中央高校基本科研业务费渊编号院106112016CDJSK08XK20袁作者简介院王江渊1980-冤袁男袁博士袁副教授袁主要从事环境与资源保护法学方面的研究袁E-mail:wangjiang_1011@163.com.

106112017CDJXY080004冤曰国家社会科学基金重大项目渊编号院14ZDC029冤

第39卷第2期王江袁等院新时代的传统村落保护院政策举要尧法制问题与对策

41个野中国历史文化名村冶遥2006年袁叶关于推进社会主义新农村建设若干意见曳中特别强调袁要重点保护野历史性冶突出的古村落与古民宅遥2008年袁国务院发布了叶历史文化名城名镇名村保护条例曳袁详细列明了野历史文化名村冶的入选条件遥2009年袁原国家民委与财政部制定了以少数民族特色村寨保护为主要目的的一系列政策袁并在之后几年从特色产

业等方面完善对特色村寨保护的政策内容[5]年袁原国务院总理温家宝就曾专门发表讲话遥袁2011强调要重视对传统村落的遗产以及传统文化予以保护了发2012展的快年车袁道我遥国2012传统村遥年落袁原保住护建的政部尧策原供国给家进文入物局尧原文化部与财政部就曾联合开展了对我国传统村落的普查工作袁旨在为保护传统村落做基础调研[6]村落调曰查同的年通袁上述知曳叶四传部统委村还落制定评价了认定指叶关于标开体系展传(统试行)的通知曳叶关于加强传统村落保护发展工作的指导意见曳叶关于公布第一批列入中国传统村落名录村落名单的通知曳曰2012年9月袁经传统村落保护的发

展专家委员会第一次会议决定袁将属于习惯性称谓的野古村落冶改为野传统村落冶袁以此宣示对此类村落所承载的历史价值和传统文化价值的重视遥

化建设2013要彰年显地袁野中域央特色和城镇化民族工作特色的要求会议冶提出了遥城2013镇年袁党中央野一号文件冶明确提出了野要加强保护代表民族尧地域元素的传统村落冶的要求袁传统村落保护议题正式得以在宏观决策中体现遥党的十八大以来袁以*同志为核心的党中央高度重视中国传统文化的发掘尧保护和传承工作遥*同志在多次调研时均谈及传统村落保护工作2013袁特别是在化袁建设年美丽7月乡22村日袁袁不能他特大拆别大强建调袁袁野特实别现是城乡古村一体落要保护好遥冶在随后召开的野中央农村工作会议冶上袁*同志再次强调袁野中国要强袁农村必须强曰中国要富袁农村必须富曰中国要美袁农村必须美曰建设美丽中国袁必须建设好美丽乡村遥冶2014年12月举行的野中央农村工作会议冶再次提出袁要推动野物的新农村冶和野人的新农村冶建设齐头并进[7]渊1.二冤新时代传统村落保护的价值依遥

归在牢固树2014年立中野文央化政治自信局冶的第必然十三次要求

集体学习中袁

*同志提出要野增强文化自信和价值观自信冶遥他还多次强调袁没有文明的继承和发展袁没有文化的弘扬和繁荣袁就没有中国梦的实现[8]植于中国悠久的传统文化袁而传统村落遥文中化则自是中国

信根传统文化富集的天然载体袁它既是野传统文化的明珠冶和野民间收化尧家族文化传藏农统的国耕村文落宝化中冶袁等等蕴又含是承接过去与未来的重要载体[9]遥[10]袁的共同构成建筑文化我尧乡国俗文传统文化的重要内容遥保护传统村落是野记得住优乡

秀愁冶的根袁是弘扬中国优秀传统文化的土袁更是野文化自信冶的源流遥传统村落如若消亡袁大量依附于它的袁以传统节日尧民俗风貌尧技艺等为代表的非物质文化遗产也因失去依存的土壤而面临传承无力的窘境遥

2.乡实村现经济野乡的发村振兴展冶和的转型稀缺是资源

野乡村振兴冶的重要

指标和依赖路径袁而乡村经济的发展和转型必须依托乡村的特有资源遥传统村落作为当下现代化过程中中华文明所遗留的文化与历史宝藏袁亦是农村物质文明与非物质文明之间的现实载体[11]大多选址自然景观秀美袁又有人文特点遥之传所统袁村更落为

重要的是传统村落中大多保持古风古韵袁富于变化的民居建筑与周围的山水环境融合统一袁是民众保持亲近自然的生活方式袁体现出人与自然的和谐[12]从经济价值来看袁传统村落往往具有一定的经济价遥

值袁属于较为稀缺的市场资源袁对其开发往往能带来可观的经济利益遥从资源开发的费效来看袁传统村落是一种高价值属性的资源遥从资源的稀缺程度来看袁传统村落是一种稀缺性的资源遥因此袁在有效保护的前提下袁适度开发传统村落资源袁对于促进乡村经济的发展尧乡村社会的变革以及乡村产业的转型无疑具有极为重要的意义3.传建设统村野落美丽乡保护村契冶合的题中野美丽之遥

乡意

村冶建设的意涵和要求袁对野美丽乡村冶建设有着独特的价值[13]首先袁传统村落的保护是野美丽乡村冶建设遥

的应

然内容遥传统村落同属于我国乡村的一部分袁传统村落的保护是野美丽乡村冶建设中衡量和评价乡村是否野美冶袁以及建设是否科学的重要评价指标遥置言之袁保护传统村落物质文化遗产和非物质文化遗产袁保留村落丰富的历史信息袁既能够丰富传统村落环境美尧生活美尧产业美之外的野人文美冶袁又有利于塑造传统村落独特的个性和风格袁提升传统村落的品位袁进而丰富和发展了野美丽乡村冶的内涵遥其次袁传统村落的保护有利于纠正野美丽乡村冶建设中易出现的偏差遥实践表明袁部分地方野美丽乡村冶建设实践中出现了贪大求全袁简单追求规模曰乡村样态单一化袁罔顾乡村之间因自然禀赋的差异而形成的个性和特色曰盲目拆建袁忽视传统文化遗迹的保

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护尧保育等等问题遥相较而言袁传统村落的保护则注重村落的乡土建筑尧历史格局尧风格风貌的保存以及传统文化尧民风民俗的延续和传承袁从某种程度上具有野逆标准化冶能力遥因而袁保护传统村落有利于落实野美丽乡村冶建设的旨趣袁充实野美丽乡村冶建设的内容袁纠正野美丽乡村冶建设中易出现的偏差袁确保野美丽乡村冶建设的科学和高效推进遥最后袁传统村落的保护有利于野美丽乡村冶建设指标的达成遥保护性开发尧发掘性维护袁在保护和发展互动效应的作用下袁对于有效提升村落尧社区的各种功能袁改善人居环境尧保持村容村貌的整洁袁以及实现文化自觉和文化自信的提升等均有重要作用遥

二尧法律问题及其解析院传统村落保护的法律审视

渊一冤法定概念不明导致识别障碍

概念是认识和判断的前提遥传统村落概念不明将引发识别障碍袁既难以确定传统村落的评价标准袁进而难以确定保护的对象和范畴袁还易引发传统村落保护的区域性失衡问题遥

从理论研究层面来看袁传统村落概念的学理认识还存在较大分歧遥如袁学者刘沛林[14]认为院野古村落与历史文化村落或传统村落的概念大致相同袁主要指从古代就保存下来的袁基本的地域尧周边环境尧建筑景观尧传统文化以及历史文脉等保存较好的村落袁是存在于现代环境中的古村落遥冶丁怀堂[15]认为院野一个村落被定义为传统村落需要满足四个方面的条件袁一是需要有印刻在村落记忆里的比较悠久的历史曰二是村落中需要有一定的物质文化遗产和非物质文化遗产曰三是要基本保存原有村庄的体系曰四是要有鲜明的地方特色遥冶刘伟[16]认为院野传统村落是由于地理和历史等方面的原因袁生活在一起的村民在一个集生产尧生活尧娱乐和交往于一体的远离城市和国家的完整的有着地理和文化边界的实体袁并且具有专门维持自己运转的系统遥冶杨彩虹[17]则直接将传统村落与古村落相等同遥

从规范性文件的规定来看袁传统村落法定概念也渊本试处要求行于冤渊缺渊2012失的试行冤曳状冤渊和态2012叶遥传叶冤曳统传等规村统落村落评价认定指标体系范保性文护发件展规划中均沿编用制基野传统村落冶的称谓遥其中袁前者规定了从定性和定量两个维度认定传统村落的具体指标袁后者则主要从传统村落保护规划的目标尧要求以及具体措施等方面进行了规定袁但是两者均未明确传统村落的法定概

念遥2014年发布的叶关于切实加强中国传统村落保护的指导意见曳中也未对传统村落的概念予以厘清遥此外袁一些相关的规范性文件中还使用了相似的称谓遥如袁在叶历史文化名城名镇名村保护条例曳中使用野历史文化名镇名村冶的称谓遥值得注意的是袁尽管在以叶江苏省传统村落保护办法曳为代表的一些地方性立法中对传统村落的概念予以了界定袁但在全国性的立法中袁仍然缺少对传统村落法定概念的明确规定袁传统村落法定概念实质缺失的问题仍未得到解决遥

渊二冤产权不明难以化解利益冲突

实践中袁保护式开发是传统村落保护的通行模式袁从理论上分析袁这种模式必然会涉及到居民尧集体尧地方政府和开发企业等多个主体的多种利益遥对传统村落的居民而言袁既有希望通过改造居住条件袁提升生活水平袁享受更好的社会公共服务的诉求袁又有保存村落传统风貌的需要袁还有免受因过度开发而致被打扰的深层利益等遥此外袁传统村落居民之间也存在着利益的多样化和需求的多层次性遥对传统村落所在地的政府而言袁合理开发和深度利用传统村落资源袁发展地方经济的愿景较为强烈遥而对于开发企业而言袁如何在政策允许的前提下最大程度地赚取利益是核心目标遥值得关注的是袁传统村落还存在跨村袁甚至跨镇分布的现象袁无疑进一步加大了利益冲突的风险遥

利益冲突的根本原因在于产权不明遥传统村落并非野物冶的简单聚合袁从物理形态来看袁传统村落是由建筑尧道路尧公共设施等的集合体遥公尧私两类主体及其权利的深度交融和糅杂具有历史性和现实性袁难以明晰产权遥传统村落的构成呈现出野一体两面冶的特性袁传统村落的两面性袁是指它既是物质的集合袁又是乡里文化尧风俗尧技艺等野非物质冶的集合遥其中袁野非物质冶的内容难以通过确权而明晰产权遥此外袁主体往往具有多元且混同的特征袁因此袁难以明晰这类权利的归属主体遥

渊三冤机制缺失制约非物质文化遗产的保护对依托于传统村落中的非物质文化遗产而言袁其保护机制的缺失主要体现在以下两方面院其一袁现有传统村落非物质文化遗产保护的手段单一袁且过于形式化遥实践中主要以申报进入各级非物质文化遗产名录为主袁缺乏足够的针对性和实操性遥其二袁措施的失当引起的非物质文化遗产的破坏和流失遥既有以歪曲尧贬损的方式滥用非物质文化遗产的情况袁也有当非物质文化遗产问题时的行政不作为[18]遥此外袁无遭论是受到非侵物害质和文出现

化第39卷第2期王江袁等院新时代的传统村落保护院政策举要尧法制问题与对策

43遗产保护的实体法律袁还是非物质文化遗产纠纷的解决机制都还存在不足遥例如袁非物质文化遗产的保护涉及到野公冶和野私冶两类主体袁关涉野公益冶和野私益冶两种利益袁当出现非物质文化遗产的纠纷时袁很难简单地仅仅适用野私法冶或是野公法冶予以解决袁这就需要探索建立多元的非物质文化遗产保护和纠纷解决机制予以应对遥传统村落保护中非物质文化遗产保护法律机制的上述欠缺袁在一定程度上加剧了根植于传统村落的非物质文化遗产的消亡袁让传统村落的野活态冶保护陷入难以为继的危机遥

渊四冤不同法律规范内容的矛盾加剧文化生境的野破碎化冶

尽管目前的法律规范对有形的建筑形成了良好的保护屏障袁但传统村落里的活态文化的保护却有所缺失遥传统村落的灵魂应该是生活在这个有机体中的野人冶袁当传统村落的原住民不断流失袁文化不断衰落袁传统村落的野空壳化冶将是难以逆转的趋势袁而失去了灵魂和文化根基的传统村落也将面临消亡尧衰败的命运遥具体而言袁随着传统村落多重价值的不断发掘袁以及传统村落建筑保护方面的法律规范的持续补强袁传统村落中具有文物价值和文化价值的历史建筑得到了较好地保护遥然而袁生活在由多种建筑物所构成的野村落有机体冶中的野原住民冶却少了遥原住民是传统村落活态保护的核心和灵魂袁原住民的持续流失将严重制约传统村落的活态保护遥

原住民流失的原因具有多样性袁其中袁法律规范之间的冲突是重要的原因叶文物保护法曳中有关村落保遥具言之袁我国现行

法曳中关于物权人对房屋的排护他的支内配容权与的规叶物定权存在冲突遥叶文物保护法曳第六十六条规定了对不可移动文物擅自进行修缮或迁移的袁将会受到处罚袁而相关施工单位维修与重建的前提也是此单位必须具有资格证书遥即袁一旦村落入选为传统村落并被挂牌保护后袁若村民们想将原住房等建筑进行维修或重建袁需经过复杂而漫长的审批程序袁且审批结果未知袁只能眼看着自己的房屋越来越破败[19]的权利受到遥叶可文见物袁保传护统法村曳落相的关原规住定民对自己的限制遥房屋

而实践中袁正是因为部分原住民的房屋日益破损且不能得到基于私权的及时修缮袁在某种程度上推动了原住民向异地流动袁从而使传统村落的野空心化冶问题愈发突出袁更进而促使传统村落文化式微遥此外袁因农村人口单向流动而引发的传统村

落的野文化空缺冶极易被外来文化所填补袁如此袁又会诱发农村的社会失序尧文化失调等文化生境的野破碎化冶等问题遥

三尧法制对策院规范与制度的双层路径

渊一冤规范层面的补缺

依法保护传统村落保护需要完备的法律制度体系袁而急切的立法需求是指定针对性的法律规范遥文章认为袁应尽快制定以叶传统村落保护条例曳为主的专门立法遥叶传统村落保护条例曳应包括如下内容院一是传统村落遗迹保护的指导思想遥传统村落遗迹因其具有脆弱性和不可再生性袁要求我们在制定指导思想的时候考虑到其特殊性遥一定要重视保护传统村落遗迹的野三性冶原则袁即保护历史的真实性尧保持风貌的完整性尧维护生活的延续性[20]是传统村落保护的原则遥叶传统村落保护条例曳应当遥二把物质文化遗产和非物质文化遗产看作是其生命和根基遥对传统村落重在保护而非开发袁坚持可持续发展为原则遥三是明确传统村落法定概念遥根据学界观点和现有规范性文件的相关规定袁文章认为应在叶传统村落保护条例曳中引入叶关于开展传统村落调查的通知曳中对传统村落概念进行明确界定遥即袁野传统村落袁是指村落形成较早袁拥有较丰富的传统资源袁具有一定历史尧文化尧科学尧艺术尧社会尧经济价值袁应予以保护的村落遥冶[21]四是规定传统村落遗迹保护的具体措施遥如应强化文物保护管理部门的权威性,明确执法主体和规范的执法程序曰要尽快建立完善传统村落文物保护管理制度,制定出明确的规章和管理制度,以利于依法行政尧依法管理等遥

渊1.二冤制度层面首先明晰袁加快传统传村落资源的安排

统村落的资源产权的产归属

权确权袁同时给

社会资本投入到传统村落进行改造的机会遥此外袁应深入挖掘传统村落所拥有的文化底蕴资源袁在政府的引导和管控下袁形成政府尧企业尧个人三者之间的良性可持续发展态势遥其次袁加快培育传统村落尧传统建筑交易市场遥在明晰产权的基础上袁对传统村落资源进行科学的鉴定评估袁实现传统村落遗产的定量化尧资产化尧价值化袁形成可抵押的有效资产遥最后袁加快古建筑工匠和产业的培育遥通过资金和技术等政策扶持袁大力培育并支持以古建筑工匠培养尧传统工艺继承尧传统建筑材料的生产等为主的传统建筑产业的发展袁逐渐形成古建筑修建尧修

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复和保2.一非护方物的产面质袁文业坚持化遥

遗整产体及保其护为技艺原传则承遥人的一体对非物性质保文护化

遗产的保护不是孤立地保存每一项遗产袁而是把它们放在文化体系尧历史链条中去认识它的整体价值袁对分散在各个文化线路中的传统历史文化资源进行整合遥另一方面袁重视传统村落中非物质文化传承人的利益遥尤其要采取以下两个特别措施院一是加大对传承人发展的关注和扶持袁以更优惠的政策吸引和鼓励更多人参与非物质文化遗产的传承遥传承人不仅在维系非物质文化遗产传承上存在困难袁在非物质文化遗产的开发利用中也时常处于弱势地位遥二是在利益分配制度上袁可以参考借鉴其他国家的经验袁规定惠益分享的方式尧利益分配的比例袁规范和巩固利益分配机制袁切实保障传承人的利益袁真正让开发的利益惠及到非物质文化遗产的传承3.制和发定专展项[22]

遥

具体而言袁保省级护规政划府袁多制定统规协调

一的传统村落保护

规划袁并将其纳入省级经济和社会发展的总体规划遥此外袁还应注意野多规协调冶的问题袁即野传统村落保护规划冶还应与野城镇土地利用规划冶野旅游发展规划冶野文物保护规划冶等之间的协调问题袁避免冲突和缺失4.借制鉴定叶文保遥

物护清保护单法袁实曳现和精叶文准物保保护

护法实施条例曳

中将制定野历史文化村镇名录冶权力下放到省级政府的做法遥由省级政府统一进行本省范围内野传统村落名录冶的调查尧摸底袁明确划分传统村落的等级并分别制定名录遥根据叶中国传统村落蓝皮书院中国传统村落保护调查报告(2017)曳的数据袁截至2016年415312月袁我国共公布了4批中国点袁实个行遥分在层此基础尧分类上保袁护应袁根据避免传保统传护村统模落村式的落名录袁计

单等一级尧和特保护方式失5.准的问题遥

根据沿用2014环境保年修改护法的中的叶环境既有制保护度

法曳第2条的规

定袁传统村落属于环境保护法中野环境冶的范畴[23]应受叶环境保护法曳的保护遥根据叶环境保护法曳中确袁立的野保护优先原则冶袁当出现城乡建设尧经济发展和传统村落保护相冲突时袁应首先考虑传统村落保护的诉求袁实行严格的保护开发项目的审批和公示

制度尧听证会制度袁建立传统村落保护开发的公众参与袁尤其要注意开发利益的合理配置袁同时袁充分发挥公众的监督作用遥参考文献院

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