中国历代行政区划变迁

中国历代行政区划变迁

大纲

一、行政区划层级的变化

1、秦汉的两级制向魏晋南北朝的州、郡、县三级制转变

2、隋唐前期的州、县二级制向唐后期至宋辽金的道、州、县三级制转变

3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制转变

二、行政区划幅员的变化

1、县级政区的幅员变化

2、统县政区的幅员变化

3、高层政区的幅员变化

三、行政区划边界的变迁

1、山川形便的原则

2、犬牙相制的原则

知识点汇总

T01：郡县制的起源

知识点说明：介绍了郡和县的历史起源及发展，指出郡县制并非老早就有，也非起于秦始皇统一中国。

T02：分封制和郡县制

知识点说明：介绍了分封制和郡县制的不同形式和性质，应避免将两者混为一谈，两者虽是不同历史时期的产物，但郡县制并非直接继承分封制，两者之间有个延续的过程。

T03： 基层政区、统县政区、高层政区

知识点说明：介绍了行政区划的不同层级政区的特点以及各自演变的规律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知识点说明：介绍了历史上行政区划边界划定的两个基本原则，以及中央政府在不同时期对于这两个原则的运用以及背后所体现的政治背景。

正文

中国历代行政区划变迁

今天我们讲的这一讲是中国历代行政区划的变迁。其实我们每个人都在一定的行政区

划当中生活，但是不一定有人会注意到行政区划变迁的历史，因为这其实也是一个比较专门的学问。我们今天大概把中国两千五百年以来的行政区划变迁作一个简单的介绍。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇刚刚统一中国就召开了一个重要的会议。这个会议有两项议程，一是议帝号，二是定制度。议帝号就是秦始皇把自己的称号定为皇帝，他认为自己功过三皇五帝，所以就把三皇五帝的称号合起来，叫做皇帝，他就称为秦始皇帝。这个帝号的议定就是表示皇权专制的出现，另外一个定制度，就是确定如何来划分全国的行政区划。最终分天下为三十六郡，每个郡之下设若干县。这个制度虽然在秦统一之前就已经在局部地区实行，但是在统一的国家中却是第一次实行。因为统一的国家也是秦始皇第一次缔造的。

行政区划在全国的实行，表明了中央集权制的形成。所谓的中央集权制是指中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国的领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划中设置地方政府并且授予地方政府一定的行政、军事、财政、司法等权利。这些不同层级的行政管理区域就叫做行政区划。

秦始皇二十六年所定的这个制度就表示中央集权制度在全国的实行。那么有人会问这个问题即行政区划是不是从秦朝统一全国之后才开始实行的呢？其实不是的，早在秦始皇统一全国之前就有行政区划的雏形出现。但是我们必须克服两种观点，一种就是认为秦始皇统一中国后才有行政区划出现；另一种就是认为中国很早就出现了行政区划，甚至从黄帝的时候（我们都说自己是炎黄子孙）就有行政区划。这两种观点都是有问题的，行政区划的出现比较准确地说应该是在春秋时期。因为在春秋的时候周代的封建制度慢慢发生了一些变化，原来西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封给诸侯建国，这个过程叫做封邦建国。诸侯又把自己的除了国都以外的领土封给大夫立家。这样层层分封使得每一个层次中的大部分不是国君也不是周天子的直属领土，而是各层封建领主所管辖的地区都有其

主。

到了春秋的时候，因为各国之间的兼并战争，使得各国国君就把新征服的领地建成县或者郡，直属于自己统治，所以这些县或者郡的产生就是行政区划的萌芽。大概从春秋以后慢慢就有县出现了，应该说秦、楚、晋三国最先出现有县，然后在各国的边境地带出现了郡的建制。起先郡和县是没有统辖关系的，后来有些失势的贵族的领地也被其他贵族改造为县，这样慢慢的各国都出现了行政区划的意识。行政区划最重要的一点就是领土归国君直属而不分封给陪臣。

到了战国时代，权力更加下移，已经到了\"陪臣执国命\"的地步。卿大夫的势力上升代替原来的诸侯，比如赵、韩、魏三家就把晋国分掉了，三家分晋标志着战国的开始。这以后各国就普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍。原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡底下又分设县，所以以郡统县的两级政区已经出现。郡、县的长官不再是由国君分封而是由国君直接任免，不能世袭。直到秦始皇统一全国之前，各国都普遍的实行郡县制度，但是还有一国--齐国没有实行郡县制度，它分全国为五都；第二个情况是各国的内地也就是国都附近也不设郡，只设县；第三还有一些封域的保留。战国末年，秦开始并吞六国，经过一段时间的战争，终于统一天下，然后秦就把全国的领土在统一的那年分成三十六郡。所以要讲郡县制的萌芽，应该是在两千五百年前的春秋战国时代，然后在秦统一天下之后又把这个制度实行到全国。等全国统一实行郡县制以后，两千年来郡县制的形式又发生了很大的变化，郡县两级的名称也有变化，但都是中央集权国家的统治形式。两千年的变化我们可以从三个方面来说，第一方面最主要的就是从郡县层级的变化上来说；第二方面从郡县幅员的变化上来说；第三方面是郡县边界的变迁。这三方面最主要的还是郡县层级的变化，因此这里作重点阐述。

一、行政区划层级的变迁

任何行政组织都是要分成若干管理层次的，每一个层次都有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在着反比例关系。层次级数多，每个层级的管理幅度就小。反过来，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的管理幅度要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本的要素。一般来说层级越多，上下的阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府就难以进行有效的行政管理。因此从中央集权的角度来讲，要求要有尽量少的层级。但是受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。中国历代行政区划变迁的核心就是行政区划层次级数的变化，这一变化集中体现了中央集权和地方分权之间此涨彼消的演变过程。那么按照两千年的层级变化情况，可以分成三个阶段，就是从秦到民国初年可以分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制。第二阶段是五代宋辽金时期，历时大约有700年，行政区划又重复了从两级制变为三级制的循环。第三阶段是元明清时期以及民国初年，历时大约650年，政区从多级制逐步简化到三级制以至于短时期的两级制。现在就这三个阶段分别加以讲述。

1、郡、县二级制向州、郡、县三级制转变

（1）秦汉时期的郡县二级制，是这一阶段里的第一个小阶段。

秦代的基层政区是县，县以上设郡，这是很纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡加上内史也就是首都周围的地区，一共37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是扩大了疆域设置了新郡。另一方面是把内地的一些郡一分为二，所以秦代的郡到秦末的时候就增加到48个，再加上内史地区。秦县的数目没有明确的文献记载，大概总数在一千个左右。平均起来每郡大概管二十多个县，这样的层级和幅度是比较合理的。

西汉王朝建立以后，郡级政区就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡划小，或者一分为二或者一分为三；另一方面是把诸侯王国领域划小。西汉初年为了巩固皇帝的

专制统治，刘邦分封了很多诸侯王国来拱卫中央。这些王国后来因为妨碍了中央的集权统治，所以不断被划小。那么这样就使得郡的数目、国的数目不断增加。第三方面，大家知道汉武帝是武功比较兴盛的皇帝，他将汉朝的疆域大大扩大，增加了20多个新郡，这样到了西汉末年，郡和国的数目就增加到103个，这103个郡国统辖了1587个县级政区，平均起来每个郡国的管理幅度为15个县，还算适宜，就是郡这一级管县这一级是适宜的。但是一百多个郡国对中央政府来说，要直接管理的话，这个幅度就有点大了，甚至可以说是太大了，所以汉武帝就在郡级政区之上设置了14个区域，这个区域就叫做部也就是刺史部。将这十四部作为监察区，每一个监察区任命一个刺史，让这个刺史来监察其所管辖的区域内的太守或者相，看他们的行为是否合法。这十四个部的刺史官的级别比较低，按照当时的官制是六百石，而他所管的郡太守的级别是两千石，这两千石和六百石是官员的秩禄，两千石当然比六百石高很多，这就是用小官监察大官，这个办法是行之有效的，一直被后人所称赞。西汉的十四部详细说起来是十三个刺史部外加一个司隶校尉部（监察首都附近地区）。西汉的正式行政区划还是郡县两级，为了使中央管理一百多个郡比较方便，所以分部监察。西汉和东汉都避免把这十四个监察区变成行政区，因为如果变成行政区的话，这一个区的幅员比较大、人口比较多，如果进行割据对中央是不利的。所以在将近300年的时间里一直是坚持两级制再加上一级监察区的做法。

但是到东汉的后期，出现了农民起义--黄巾起义。为了镇压黄巾起义，一个郡的力量太小，因为全国分一百多个郡，每个郡的范围就很小。西汉和东汉的领土都比现在中华人民共和国的领土要小，而我们现在的一级行政区划只分三十多个省级单位，而西汉分成一百多个郡，显然幅员是比较小的。在这种情况下，郡太守为了镇压农民起义，但是困于其财力、兵力都有不足，所以中央政府没有办法只能将监察区的刺史部改变成为行政区，也就是将刺史的级别从六百石提高到两千石，而且让他们能够上马管军，下马管民也就是授予行政权、财权和军权。但是这样一来刺史的权力就很大，结果就引起割据、分裂。东晋后来就分裂成三国。这以后行政区划就由两级变为三级了，也就是从郡县两级制变成州郡

县三级制。所以第一个大阶段从秦汉到魏晋南北朝的800年可以分为秦汉的两级制和魏晋南北朝的州郡县三级制这样两个小阶段。

（2）魏晋南北朝的州、郡、县三级制

从东汉末年开始州郡县已经成为正式的制度，这三级制在刚开始实行的时候还算正常，以十几州的地管一百来郡管一千多县，层次和管理幅度相称，比例也适当，州郡县三级都能发挥作用。比如以三国以后的西晋前期为例，一共是19个州统辖172个郡国，这些郡国管辖1232个县，这样平均一个州管八九个郡，每个郡管七八个县，基本上还算合理。但是三级制的这种管理幅度并没有维持住，西晋的统一时间很短，只有二十多年就陷入\"八王之乱\"了，后来又在长期的动乱中灭亡了，分裂的局面再度出现。从东晋以后，南北对峙的分裂局面延续了两百多年。这段时期战争频繁，在战争中立功的武将或者敌方来投降的将领，政府一般都要给予封赏。封赏的就是官职，就是给他们州刺史或者郡太守。为了应付越来越多职务分配的要求，政府只有把州郡的范围分割得越来越小。所以有时候一个郡分割成四五个郡，一个县割成两三个县。这样不断的把行政区划划小，把官职不断增加的结果，使南北朝的后期一共出现了220个州，999个郡。这样比两个半世纪以前的西晋州膨胀了11倍，郡膨胀了10倍，造成了行政区划非常混乱的局面。当时的人就嘲笑说：\"只有一百家人口的地方就立一个州，只有三户的居民就立一个郡。\"所以到这个时候州郡县的数目都已经很不正常了。州牧、太守、县令这样的职务也过度的增加了，所以当时也有一些改革，把这些州郡县进行合并，尽量想要把它减少，但是作用不大。所以三级政区的数目到了魏晋南北朝的后期已经变成1：2：6的最低水平，也就是一个州管两个郡，两个郡管六个县，这样的设置比例和管理制度很不合理，甚至还有两个郡共管一个县或者两个州和合管一个郡的怪事。所以行政区划的层级和管理幅度变到这样的不协调的程度了，也就是说三级制到这个时候已经是穷途末路了，必须改弦更张了。隋代统一北方以后，隋文帝就实行了一个重大的改革，这是一个釜底抽薪的办法，丢掉三级制的包袱，把州郡县

三级中郡的一级完全废除，使州直接管县，行政区划的层级再次回到两级制。后来隋又灭了南方的陈，由北到南统一了中国，州县两级制推行到全国。从秦到隋，由两级变成三级，三级又回复到两级，这是第一阶段的变化，接下来我们来讲第二个阶段的变化。

2、州、县两级制向道、州、县三级制转变

（1） 隋及唐前期的州县两级制

隋文帝将郡一级废除的做法目的是为了加强中央集权避免地方割据，但是除掉把郡这一级除掉以外，还有第二项改革也必须做，那就是经过差不多五百年的变迁，州县的数目也已经太多，区划太小，尤其是州一级，在隋代统一之后，全国有三百多个州，这个数目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要减少，方法就是合并，由两个或者三个州并成一个，这个任务是由隋炀帝完成的。隋炀帝大业三年，大量合并州县，因为隋炀帝羡慕汉代的制度，所以又把州这一名称改为郡，所以变成全国190个郡管1253个县，平均每一郡管六七县，又变成郡县两级制，这是模仿汉代的做法。

经过改革调整之后，隋代的行政区划应该说比较完善。很有意思的是，进行重要改革的朝代，比如说秦代在全国实行郡县制这一重大的制度，但是秦代在很短的时间就灭亡了。隋代也是这样，其行政区划的改革进行得很好，但是也因为实行苛政在很短的时期内就灭亡了。唐代取代隋之后，又将郡改为州。隋唐之际因为群雄并起，唐王朝为了笼络这些起义的群雄，凡举了唐的旗号，归顺唐的，都被委以刺史的职务。有刺史，就需要有州，所以州的数目又膨胀起来，尤其是湖南、广西、四川等少数民族地区州的设置就更加密集，因为只要当地的首领归顺唐了，就成了州刺史。后虽经过唐太宗在贞观元年进行了合并、减省，但是到了贞观十三年，依然有358个州，县就有1551个。隋唐的两级制虽然是模仿秦汉的制度，但是行政管理的形势已经不一样了，隋的疆域比秦还大，唐的统治也比汉

深入，所以州这一级的数目或者说郡这一级的数目已经没有办法缩减到一百个左右了。对隋唐的州或者郡的管理幅度来说，六七个县或者四五个县的管理幅度都嫌太小，而对中央政府来说管理二三百个州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比较辛苦。传说唐太宗曾经把三百多个州的刺史的名字都写在屏风上，经常检查他们的政绩来决定是不是升或者降，奖或者惩。因为州的数目太大，因此要得到三百多个称职的刺史来管理很不容易。在这种情况下，唐代开始派遣一些监察官员去管理、监察州刺史，但是因为接受汉代的教训，唐代又不愿设立正式的监察区，因为如果把三百多个州分成十几个区进行监察，唐代的统治者又担心这十几个监察区会变成行政区，至少存在这样的危险，因此一直避免建立正式的监察区。所以唐朝在起初的百年之内，监察的官员都没有固定的监察区，都是派到地方去监察，然后回到中央来汇报，但是这样就影响监察的效率。到唐玄宗的时候只能把监察官员的监察区域固定下来，也就是将全国分成十五道也即十五个监察区，使得监察官员有固定的范围跟固定的驻所。这样就形成监察区之下有州县两级的行政区划格局。在天下太平的时候，这个格局其实还是不错的，但是唐玄宗天宝十四年，就发生了一个很重要的历史事件，这就是安禄山的叛乱。这个叛乱影响很大，很快北部中国就变成战乱的地区。为了平定安禄山以及后来的史思明的叛乱，唐朝不得不采取办法，即把原来在边境地区实行的军区制度推行到全国，同时把监察区划小，而且把监察区和军区结合起来，形成道和方镇相结合的制度。方镇就是节度使辖区也就是军事区，原来是建立在边境地区的，后来推行到全国。监察区原来是十五道，是比较大的，将其划小，这样到了唐后期就形成了一种道、州、县三级制。这个道其实是和方镇结合起来的，所以也可以叫做方镇、州、县三级制。

（2）唐后期至宋、辽、金的道、州、县三级制

唐后期开始就是我们要说的第二大阶段的第二个时期，也就是唐后期至宋辽金的道、州、县三级制。这个三级制从行政区划上来讲是三级，而从制度上来讲是两级半，或者从中央的角度来看还是两级，这一段是比较特殊的。从唐朝中央政府来讲，他不愿意承认方

镇或者道是一级行政区划，不愿意承认道的长官（观察使、节度使、团练使）是一级行政区划的首领。从中央的角度出发，还认为是州县两级制，州刺史还是向中央直接汇报。但是实际上由于道、方镇这一级已经有监察州的权力又有统兵的权力，使得其能够凌驾在州之上，成为实际上的一级政府。道这一级的行政范围实际上也就形成一级的行政区划。所以理论上唐后期是两级制，实际上是三级制，尤其是从行政区划的角度上来讲，因为道（方镇）这一级是有明确的范围的，他们管几个州是很明确的。很显然方镇的存在严重的削弱了中央政府的权力。唐代后期道（方镇）的数目大概在四十到五十个之间波动，这些道（方镇）有相当一部分处于半独立状态，他们不向中央上赋税，户口也不计入中央的总数。当然有一些还是忠诚于中央政府，还有一些是处于中间状态。藩镇之间也经常打仗，中央也经常讨伐一些不听命令的藩镇，使得唐后期的政治处于不稳定的状态。到了后来由于藩镇割据越来越剧烈，唐王朝终于在藩镇割据与斗争中灭亡了。

唐以后是五代十国，又是一个分裂局面，之后由宋朝统一中国。宋朝的统治者就很明显地要思考这个问题，即唐王朝是怎么灭亡的。他们知道藩镇的势力太大就会造成割据，就会造成中央集权制国家的灭亡。所以宋朝的统治者就会仔细思考，要如何在行政区划上进行改革才能保持中央政府的权威，使国家不至于灭亡。第一步就是废除藩镇，这就是大家所熟知的\"杯酒释兵权\"的故事，也就是把节度使的军权废掉，不让节度使直接管州，直接把方镇这一级废除。但是废除了方镇之后，由中央政府来直接管辖这么多州（此时州越分越小，到宋初的时候已经有四百多个州了）显然不现实，但是又不能像过去一样建立固定的监察区。汉代有教训，唐代有教训，建立固定监察区的结果就会使中央政府因为割据势力的增长而灭亡。他们在考虑如何改革这个制度的时候想了一个办法，就是在州和县上面建立一层区划，这一区划和过去的行政区划都不一样，过去的行政区划都有单一的首长，但是在宋代，在州县一级上面建立路这一级，但是这一级行政区划的形态是不完善的，也就是又要建立一级行政区划又不能让它有集中的权力。因此宋朝就采取让路一级的行政区划没有单一的行政首长，像我们现在一省有单一的首长就是省长，但是路一级的政府没有

单一的首长，而是将路一级的权力分散到几个长官的手上，由转运使负责财政工作，由按察使负责法治工作，还有安抚使负责军事方面的工作，建立一套比较奇特的制度。这个制度从行政区划上来看是三级，但是最高一级的首长不是集中在一个人而是分散在几个人身上。这个制度在整个宋代算是比较成功的。实际上就形成路、州、县三级的制度。跟北宋对峙的是辽，辽基本上学习的是唐的制度。跟南宋对峙的是金，金学习的基本是宋的制度。从制度上讲是路、州、县三级，从权力上来讲，州可以直接跟中央交通，从制度上讲还不是完善的三级。后来金和南宋对峙的结果被元朝统一。

3、元代的多级制向明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制转变

（1）元代的多级复合制

元朝统一以后，就是行政区划层级变迁第三阶段的开始。这个阶段的特点就是由多级制向两级制的简化。这一阶段也可以分为两个小阶段，第一个阶段是元代的多级复合制。元代的统治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他们对于如何来统治农业社会是没有一套成规的，经验也是不足的。元朝可以说是合并了七个政权而成的，因此它就混合套用了各个被征服政权的制度。蒙元帝国的南下征服过程有七八十年之久，有一些在战争中临时实行的措施也慢慢变成永久性的制度。因为这个原因使得元代的行政区划形成两个基本特点，一个是层级多，另一个是层级之间存在复式的统辖关系。层级多是因为把被征服地区的几种临时和永久的区划都叠加起来。比如宋朝原来就有路、州、县的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原来是政府机构的名称，中央有尚书省、中书省这样的机构，表示的是政府机构而非区划。因为元朝在征服的过程中，需要加强中央政府的权威，所以经常派出一些行政机构，这些机构到地方上就被称为行中书省，表示派到地方的机构是带着中央的权力来管理地方的。久而久之，行中书省（有时称行尚书省）就成为了地方机构了，而且就变成了行政区划的名字了，成为路之上的一级行政区划的名称，

又简称行省，后来甚至叫省。所以我们现在的省字就是从元朝开始用的。行省之下一般是四级：省、路、州、县，有时候还有省、路、府、州、县这样的区别。一般四级、三级的情况多一些，五级也有，但只是特例。因此元朝的行政区划有叠床架屋的情况，就是在原来的行政区划上再增加一层甚至两层，这样就成为一种多层的复合制。行政区划的层级太多，使得中央对地方的管理不是很直接，政令不容易下达，下情也不容易上达，很不合理。

（2）明清的省、府、县三级制以及民国初年短时期的省、县两级制

元朝的统治时间很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝对元代的这种不合理的行政区划制度进行了改革，简化成三级或者四级的混合。明朝把全国分成15个行政区划即两京十三布政使司，也就是最高一层行政区划是布政使司，而首都周围的称为京。比如原来明朝的首都是在南京，所以以南京为中心划一个行政区划叫做南京，管辖范围很大。后迁都北京，以北京为中心也划定了一个很大的区划。在南京和北京之外，把其他的地方分为十三布政使司。虽然把省的名称去除了，然而民间依然俗称为省，也就是全国的行政区划为十五省。在布政使司之下有府和县两级，有些地方在府和县之间还有州，所以行政区划是三级与四级的混合。明朝的改革并没有彻底，只是将元朝的四五级改成了三、四级，简化了一部分。

三四级的混合制度实行起来还是不大方便，制度还是不一致。到了清代又进一步进行改革，基本上都改成了省、府、县三级，整齐了制度。清代分全国为18省，每一省的长官在明代为布政使，到清代就称为巡抚或者总督。18省之下就是府或者相当于府的直隶州，府或直隶州之下就是县，这样整齐的三级制显然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民国时期行政区划又有一个改变，北洋政府袁世凯想要把省一级长官的权力剥夺掉，因为这些省的长官权力都很大，各省的督军都掌握军权，对中央的统治不利。因此首

先废除省和县之间的府一级政区，同时在省和县之间设立道（道的数量远小于原来府）一级作为过渡，希望到后来再废除省一级，实行道、县两级制。但是省一级无法废除，所以民国前期的行政区划变成了省、道、县三级。这个道在清代的时候就有，是省之下的一级管理机构，但是没有形成行政区划，只是一级管理机构而已，县的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此这个道只是一级管理机构但是没有形成一级行政区划。到了民国初年就把道变成了行政区划，把府一级完全废除，形成省、道、县的三级制。

按照袁世凯的本意，最终要将省一级省去，成为道、县两级制，但是这个做法并未实现。到了南京国民政府时期就把道这一级废除了，变成了省、县两级制，这一制度的实行表明中央政府是想把层级减少以便加强管理。但是到了民国时期，要想再实行两级制已经不合适，无论从疆域还是管理复杂程度都与秦汉时期不可同日而语。此时省的数目不多，而一个省管几十个甚至一百多个县，这样省的管理幅度太大，因此虽然中央政府想要实行两级制，但是在实际运作过程中是有很大困难的。到了二十世纪三十年代，国民政府为了剿灭红军就在省以下设置专区，也就是行政专员的监察区，由省派出监察官员去监察一部分县的行政事务。于是就形成了省、专区和县这样的两级半的结构，也就是专区并不是一级行政区划，只是监察机构，因此称之为两级半的结构。过去的监察机构是在最高一层的行政区划上面设立的，而民国时期是在两层行政区划之间设立一级监察机构，这样的形式是第一次出现（清代的道大致也是这种形态）。这样民国时期的省、专区、县的行政区划结构在中华人民共和国成立后被继承下来，一直到现在，地区一级还是介于省和县之间的一级区划，但是这一级区划从理论上来说并不是一级政区，而只是省的派出机构。但是现在因为地改市，有地级市，这样省、地级市、县成为了三级区划。对这三级区划以后如何进行改革，是一个大家正在热烈讨论的问题。因为我要讲的是历史时期的行政区划变迁，因此对于今后的改革问题暂且不谈。

以上就是我所要讲的主要内容。中国历代行政区划变迁的最主要部分即层级的变迁。

总结从秦开始到现在两千年出头的行政区划变迁，我们可以总结为虽然有很繁复的变化，但是基本可以分成三个层次，一个是县这一级，可以叫做基层政区，这是一个基本层次。过去在中央集权社会，皇帝所能直接任命的最低一级的官员就是县的长官。管理县这一级的政区我们可以称之为统县政区，这一级也是必须有的，这两级政区就是最基本的政区。所以两级制是最基本的行政区划的状态。在统县政区之上的一级政区叫做高层政区，也就是不直接管基层政区或者说不直接管县的这一级政区就叫高层政区。因此两千多年的行政区划变迁就是这三个层次的变化，秦汉时期可以看作是没有高层政区，同样隋和唐的前期也是没有高层政区的，而其他的时期都是存在三个层级的政区的。

在现在领土这么大的情况之下，要实行两级政区并不容易。如果要进行改革实行两级制的话，高层政区的数目必须增加，幅员必须缩小。这就是两千年来层级变迁给我们的启示。

二、行政区划幅员的变迁

行政区划变迁的另外一个重要方面是幅员和边界的变迁。幅员的变迁比较复杂，简单的可以这么说，基层政区也就是县级政区相对比较稳定，两千多年中幅员虽然也有过变化，但是变化不是很大，因为这一级政区必须稳定，在过去中央专制集权的农业国家，县级政区是直接管辖农业生产，因此其幅员始终没有大的变化，以利于农业生产。统县政区的幅员变化总趋势是一般是从大到小，在秦汉的时候比较大，后来越变越小，到宋朝的时候就非常小了，甚至有的只管一两个县这样的程度。在元朝的时候有的州就跟县一样大了。到明朝的时候统县政区的幅员才又重新变大，而到了清朝的时候又开始变小。而高层政区的幅员变迁则相对没有规律性可循，可以说是起伏不定。一开始的时候很大，比如汉代的州，后来就变小。到了唐代又变大，但是到了宋朝的路又变小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10个行省和一个行中书省，这个高层政区就非常之大，一个行省比我们

现在两三个省都要大。这么大的幅员显然不合适，因此从明代开始又变小，十个省变成了十五个省，到清朝又变成十八省，当然我们现在的省一级政区又比清代更小。因此高层政区的幅员变化是一种起伏不定的变化。

三、行政区划边界的变迁

第三方面是行政区划边界的变迁。基本上中国行政区划边界的变迁有个规律，也就是说划边界的时候有两个不同的思想，一个是要山川形便一个犬牙交错。山川形便的意思是行政区划的边界要跟山脉、河流相重合。这样的边界就对农业社会的发展比较有利，但是对于中央政府直接控制地方却不利，因为行政区划的边界如果跟山川一致的话，也容易造成割据的局面。比如山西、四川、两广地区，如果这些地方的边界和山川相一致就容易形成地方势力的坐大。比如山西要割据就比较容易，它西边有黄河，东边有太行山，而四川的四周都是山脉，这样就很容易造成一种独立王国，中央就不容易管得到。事实上山西和四川经常是割据势力形成的地区。所以中央政府也有意地使行政区划的边界与山川形势不相一致，这就叫犬牙相制，这一点在图上表示出来就更为明显。例如岭南和南岭以北的地方如果以南岭为界划成不同的行政区划，如湖南和两广按照南岭来划界，那么岭南这个地方显然就容易割据成独立王国。所以在秦朝的时候就有意地使岭南的三个郡跟南岭以北的郡之间的界线不跟南岭重合，造成犬牙相制，这样的结果确实是对中央统治有利的。由于这个犬牙相制从秦朝一直延续到汉朝，所以汉武帝统一两广地区的时候就利用了犬牙相入的优势，很快就灭掉了岭南地区的南越王国。关于犬牙相制原则的实行，越到后来就发展得越厉害。一个比较突出的例子就是原来秦岭南北是分属不同的政区，但是为了便于北方的军队攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后来秦岭就不再是行政区划的界线，而是把秦岭南北统辖到一个行政区划中。因此现在的陕西关中地区和汉中地区是划在一个省之内的，这是从元代一直延续到现在的，这是很典型的一个例子。所以说，犬牙相制和山川形便是行政区划之间关系的一种体现，也就是说随着行政区划制度的发展，犬牙

相入的原则实行的越来越普遍，不但是高层政区而且在郡级政区都有这样的情况。当然山川形便的原则继续实行，尤其是在基层政区中，但是在统县政区和高层政区中犬牙相入的原则运用比较普遍。由于这个问题比较专门，所以我们就用图来简单的表示一下犬牙相入与山川形便的区别，更详细的讨论就不再深入了。