论中国特色人才政策系统对海外人才政策的借鉴

２０１２年５月刊

论中国特色人才政策系统对海外人才政策的借鉴

王丽娜

（中国政法大学马克思主义学院山东平度）

摘要：中国特色人才政策是一个由不同要素相互联系、相互作用构成的有着特定结构和功能，并与外界保持密切联系的复杂系统。中国特色人才政策系统对海外人才政策的借鉴是由系统自身的开放性特征决定的，是国际人才竞争日益激烈、国内人才资源开发面临困境下的必然之举。中国特色人才政策系统对海外人才政策的借鉴主要有三大内容：以人才为本的战略高度、机制运行的有序高效、延揽人才的国际视野。选择过滤———融入吸收———协同运动是对海外人才政策的借鉴机制。

关键词：中国特色人才政策系统海外借鉴中国特色人才政策是一个由不同要素相互联系、相互作用构成的有着特定结构和功能，并与外界环境有密切联系的复杂系统。在与外界现时环境（包括当代国际环境和现实国内环境）的横向交流互动过程中，中国特色人才政策系统或被迫或主动的回应着种种挑战，以此推动自身发展完善———对海外人才政策的借鉴即是例证。本文以人才政策系统与外在环境的交互作用为视角，运用系统论方法，从必要性、内容、机制三方面分析中国特色人才政策对海外人才政策的借鉴。

略布局、人才工作体制机制等方面已积累了丰富的经验，而我国改革开放三十年所积累的财富和信心已经使我们在开眼看世界时既不妄自菲薄，又有开放包容、博采众家之长的眼光和格局。

二、选择性借鉴海外人才政策之精华

在全球化和知识经济时代，“科学家是一个移动的专业阶层。哪里有支持，他们就会去哪里。”2良好完善的人才战略布局和政策措施是培养、吸引人才的重要手段。很多国家和地区在推进有利于参与人才竞争的政策制度环境建设方面积累了比较成熟的经验和做法，对于完善中国特色人才政策系统极具参考价值。

一、借鉴海外人才政策之必要

对海外人才政策的借鉴是由中国特色人才政策体系自身的开放性所决定的。中国特色人才政策系统以开放性为基本特征，现实人才问题和国际人才竞争加剧等环境因素不断地给人才政策系统输入发展动力，推动人才政策系统的动与变，人才政策系统在制定、执行、监督、反馈的运行过程中也不断向外界释放物质、能量、信息，为其他系统运行起到政策规范、制度约束以及激励导向等作用。通过与周围环境的交流和对比，开放的人才政策系统能够明了自身在区域环境、国际环境中所处的势态，对外界环境的变化保持敏锐的观察力和感受力，在面对来

自环境压力的时候，能够迫使自己不断调整发展目标和政策内容以适应外界环境的变化，以避免自身因不适应外界环境变化而被淘汰，同时保证给其他系统的运行提供有力支持和配合。

借鉴海外人才政策是在日益激烈的国际人才竞争中取得优势地位之必须。在全球化、信息化和知识经济时代，人才在综合国力竞争的作用和地位凸显。基于对人才重要性和人才流动新态势的深刻认识，不同国家和地区之间对全球范围内人才的争夺越来越激烈。发达国家凭借雄厚的经济实力、相对完善的制度建设、人文生态环境、价值理念等要素吸引了大量高端人才，享受人才流入带来的巨额收益。相对的，发展中国家尤其是新兴发展中国家则在这场战争中面临人才大量流失，处于不利地位。1人才竞争背后，实际是人才体制和人才机制的竞争，我国在激烈的人才竞争中占有一席之地，必须完善各项人才体制机制建设，构建一个具有国际竞争力的、能够稳住本土人才同时吸引海外人才来归的人才政策体系。没有与海外人才政策的融通激荡，这样的体系是难以构建起来的。

我国人才资源开发面临的困境和海外人才政策中的诸多成熟经验，使得借鉴成为必要。国内人才资源总体状况是人才政策体系面临的现实环境，在国际环境咄咄逼人的情况下，国内人才资源开发也遇到了不少困难和压力。我国人才资源总量庞大，数量居全球之冠，然而人才的层次和质量状况则不容乐观，表现在人才质量参差不齐，科研创新能力不够，不能适应经济社会发展需要，造成大量“结构性失业”，成为制约我国进一步发展的“瓶颈”；而人才国际竞争力不强、大量人才外流则进一步加剧了我国在人才竞争中的被动地位。在人才竞争如此激烈的国际背景下，尽快破解困局是国家人才政策的当务之急。海外很多国家和地区在人才竞争中的战

（一）人才为本的战略高度

对人才重要性的深刻体认让不同类型的国家和地区很早就确立了人才立国、投资于人的战略。在这一战略指引下，科技和教育事业得到优先发展，建立完善人力资本投资保障机制，为本国经济腾飞、社会进步注入了强劲动力。20世纪50年代以后，人力资本的概念提炼出来并得到广泛应用，人力资本理论认为，对人力的投资是各种投资中效益最好的投资，人才是经济发展的最强大的内驱力。世界经济发展史上后发国家的跨越式发展经验为这些理论提供了最好的注解。以日本、韩国为例，从20世纪后半期开始两国积极致力于创造有利于推进经济结构调整和社会阶段变迁的教育条件、人力资本条件，以人力资本的追赶为先导，他们成功地在20世纪末分别实现了对美国、欧洲的经济追赶。3对于自然资源条件先天不足的国家来说，人才资源更是支持国家发展的最重要支柱。著名的“花园国家”新加坡在20世纪50年代独立后，始终坚持“人才立国”、“精英治国”等理念，构建完善的教育体系、人才吸引选拔制度，60年的时间里从一个弹丸之地贫弱小国迈入经济发达、环境优美的强国行列，在IMD发布的《2010年世界竞争力年鉴》中，新加坡将17年来稳居首位的美国拉下冠军宝座，第一次成为世界最具竞争力的经济体。任何一个国家或地区的发展成就固然不是单一因素作用下的结果，但对人才的高度重视和慷慨投入肯定在其中起到至关重要的作用。

（二）机制运行的有序高效

这里的机制运行，指的是人才工作的各个环节包括人才培养（教育、培训等）、人才选拔、人才任用、人才流动、人才激励保障等的运行机制。在人才培养方面，契合知识经济时代对人才能力素质的要求，“终身教育”、“继续教育”、“全民皆学”等理念贯穿人才培养政策的运行过程，多层次开放型培养体系、注重提升创新能力和全面素质、培养高素质的国际化优质人才等措施成为政策首选。美国强调教育机会均等，较早普及了12年的义务教育，同时把培养高素质劳动者和高层次人才并举，建立了基础教育、职业教育、在职培训、高等教育等相互衔接的多层次人才培养体系。德国则建立——大学的人才教育体制，企业员工培训、公务员培了技术学院—训、国民“终身教育”的人才培训体系，以及学徒工在企业、学校同时接受培训的“双轨制”职业培训。在人才选拔任用方面，很多国家突出了企业的作用，从政人才则有相对完善的公务员制度进行管

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改革纵横

理。西方国家的公务员制度起步较早，已经发展成了一套比较完善的涵盖考试录用、考核晋升、管理培训等环节的制度。新加坡坚持“精英治国”理念，被誉为“新加坡国父”的李光耀认为“弘济滋务，在乎官人”，坚持让最优秀、最有能力的社会精英入主国家公共权力机关，领导国家建设。通过开放多元的招录渠道、公平严格的招录程序以及完善的培训监管等措施，新加坡打造出了一支举世公认的廉洁、高效、精干的公务员队伍。人才流动配置方面，在市场经济发展比较充分的发达国家，市场机制在人才资源配置中发挥基础作用。在美国，企业和市场需求引导人才培养的方向，独立于用人单位的社会保障制度使居民迁徙免除了后顾之忧，职业经理人市场、专业技术人才市场、劳动力市场等不同层次的人才市场发育健全，人才中介服务机构的发达促进了人才的自由有序流动；4日本等东亚国家则建立了政府引导和市场调节相结合的人才资源配置机制，人才供需与流动主要由市场来调节，政府在宏观预测和战略规划方面起主导作用。

政治

策因素很可能需要做出某些改变和调整，才能与其他政策系统要素建立起互动关系，真正成为系统整体的一部分。不能被系统接受的海外政策内容只能退出系统。吸收海外人才政策精华内容，目的不在于吸收本身，而在于通过吸收达到系统更新、增强功能的效果。海外政策因素融入我国人才政策系统不代表一定能够发挥出原有效果并增强系统功能，只有在系统内部找到最适合的位置，与其他系统构成因素（主客体因素、价值理念因素、资源工具因素等）形成相互配合的良性互动关系，达到新旧因素协同一致的运行，在发挥自身功能的同时也使系统功能更为强大，借鉴才算成功。在由初步融入吸收到形成协同运动之间，往往有一段磨合期，也是新政策因素进入后相关人才政策的调整完善期，这一时期越短，借鉴吸收的成本越小，收益越大。有些海外政策因素的磨合期很长，甚至迟迟不能达到协同运行发挥预期功能，这意味着这些政策并不适合中国，最终还是会被排除于系统之外。经过选择过滤———融入吸收———协同运动机制，中国当代人才政策体系实现了对海外人才政策的选择性借鉴。实际上，这一机制运行过程也是海外政策因素本土化的过程，正是在这一机制作用下，当代人才政策体系彰显出本土性与世界性相结合的特征。

（三）延揽人才的国际视野

不同国家和地区之间人才政策的差异是导致人才跨国流动的外在动因之一。5在人才跨国流动规模日益扩大、国际人才竞争日益激烈的背景下，海外人才政策最显著共同点就是在培养使用好本土人才的同时，加大了国际范围内的揽才力度。美国堪称吸引延揽国际人才的行家里手，凭借自身明显的软硬件优势，通过细密完整的移民政策体系、丰厚的资助、优越的研究条件以及出色的教育质量吸引着来自世界各地的人才，总能在历史特殊时刻不失时机的抢夺人才，6成为人才战争中长期受益的“人才净流入国”。7依靠这些从世界各地聚拢而来的精英人才，美国在经济、科学、人文社科等各领域长期领跑世界，其政治理念和文化价值观被推广到世界各个角落。相对于发达国家和地区致力于吸引世界其他国家和地区人才依归的做法，遭受严重人才流失问题的发展中国家则把重心放在了遏制人才流失、吸引本国人才回流、加强与流失人才的沟通联系等方面上。这无疑是一种更为务实的做法。印度前总理卡姆拉面对严重的人才流失问题，态度清醒而务实：“怨天尤人或只唱爱国主义的高调，对阻止人才流失于事无补，政府应该采取切合实际的措施，才能使人才留下来。”8为此，印度在印度裔人才比较多的发达国家建立海外专家人才数据库，以助印度政府及时掌握海外人才分布，同时，从改善教育条件、提高核心技术人才薪酬、吸引外企投资、建立科技园区等方式入手，积极推动信息科技人才回流。此外，一年一度的“海外印度人日”则凝聚了海外印度裔人才的家国情节，对等承认双重国籍等举措则解除了他们回馈国家的后顾之忧，都产生了良好效果。

注释：

【1】据统计仅在1990-2000年间，美国就接受了415万受过高等教育的人才移民，欧盟15个成员国接受了200多万受过高等教育的人才。而2005年，非洲和加勒比地区几个小国受过高等教育的公民中50%-80%在国外居住。来自中国、印度、俄罗斯而流失到西方发达国家的科学家和工程师人数超过50万人。参见联合国

大会第六十界会议秘书长的报告：《国际移徙与发展》。

【2】RebeccaKnight.SpendingsqueezedrivesUSscientists

Obroad,FinancialTimes,February1,2007

【3】胡鞍钢、熊义志：国运兴衰系于人力资源开发———从世界经济发展史上三次经济追赶看教育的巨大作用，《人民日报》2003年2月21日

【4】中共中央编译局课题组：国际人才竞争的形势和对策研

究，中央人才工作协调小组办公室编：《人才工作理论研究报告》，党建读物出版社，2003年版，304页

【5】魏浩、赵春明、申广祝：全球人才跨国流动的动因、效应与中国的政策选择，《世界经济与政治论坛》，2009年第6期，19页

【6】广为人知的一个例子是二战结束后，在苏联人忙着把战败德国的军工物资和机器设备运往国内的时候，美国带走了数千名的德国科学家和工程师；另一个显著例证来自王辉耀著的《人才战争》一书：香港回归前夕，美国不断增加香港的移民配额，1985年《中英联合声明》宣布中国将于1997年7月1日恢复对香港地区恢复行使主权之后，美国将香港的移民配额从600人增至5000人，1990年在提升至1万人，1994年增加到了25620人，与整个中国内地相等。1997年7月1日以后，美国便取消了香港的移民配额，与内地共用约2万名移民配额。这些政策变化，明显展示了美国善于在特殊时机抢夺人才的思路。参见王辉耀著：《人才战争》，中信出版社，2009年版，187页

【7】据统计，当今世界受过高等教育的移民一半以上移去了美国，1/4的留学生选择去美国，其中一半以上会最终留在那里。

【8】新华网：中国该如何应对“人才外流”？

三、选择性借鉴海外人才政策之方式

当代中国人才政策体系对海外人才政策的借鉴遵循选择过滤———融入吸收———协同运动的机制。海外人才政策是当代中国人才政策体系的外在环境因素，与其进行内容上的交流和对比，有助于我们明确中国人才政策在整个大环境中的所处位置，发现相互之间的差异，这些差异刺激中国人才政策体系对自身和外界进行反思：差异表现在哪些地方，为什么会出现这些差异？哪些差异暴露了我国人才政策上的不足，哪些又显示出我们的优势和特色？这些差异是受制于双方不同的政治文化、意识形态而注定不能消融的，还是具备相通性、可移植的？对这些问题的思考过程也是中国当代人才政策系统对海外人才政策的过滤和选择过程，只有经过这番思考辨别，才能在鱼龙混杂、泥沙俱下中分清良莠，将落后的、偏颇的挡在门外，只将科学的、先进的、具有可移植性的外部政策内容吸纳到我国人才政策系统内部。在经过选择过滤后进入到我国人才政策系统内部后，海外人才政策因素进入了与系统内其他因素相互磨合的阶段。中国人才工作有自身特殊的国情，人才政策内部各组成要素之间的相互联系方式与他国定有不同，海外政

http://news.

xinhuanet.com/observation/2010-06/19/c_12236469_2.htm

【基金项目】本文系中国政法大学马克思主义学院重点课题“国家软实力与软实力外交”（mkszyzgh10-7）

作者介绍：王丽娜，1983年，女，山东平度人，中国政法大学马克思主义学院博士研究生。主要研究方向马克思主义人才学理论。

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