澳门城市规划如何走出一片天空？

澳門城市規劃如何走出一片天空？

作者：馬群芳

来源：《澳门月刊》2013年第08期

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在立法會審議的《城市規劃法》賠償問題備受關注，社會對以街道準線圖作為賠償基準的反響最大，包括多位立法議員、學者，以及專業人士，都認為法案賠償條文明顯向發展商傾斜，更有意見認為有“濫賠”之嫌。同期，黑沙環新填海區T、P地段獲政府批准興建高樓群，引起社會各界的熱切關注，該區居民普遍憂慮屏風樓影響社區生活環境。為此，記者邀請本澳城市規劃師林翊捷，以及本澳學者林玉鳯一齊探討，究竟澳門城市規劃應如何走出自己的一遍天空？

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街道準線圖能否獲賠 未有共識

對於填海築地而發展的澳門來說，城市規劃對於澳門未來發展尤為重要，當中關鍵在於如何規劃屬於我們的城市。身為職業城市規劃師的林翊捷解釋說，過去澳門發展緩慢，澳葡政府對本地城市規劃毫無作為，以至長期以來，城市規劃尚屬一片空白期。回歸後，隨著城市建設急速發展，城市規劃逐步走入政府和居民的視線中，2008年政府始提出城規法立法，目前已接近最後階段，雖然是姍姍來遲的立法，但好過沒有，總算是踏出了起步的步伐。

《城市規劃法》草案在立法會細則性審議，但有關賠償的條文卻引來社會各界強烈質疑，立法會對“城規法”的賠償問題更是爭論不休。對此，林翊捷有自己的另一番見解，他說，目前備受關注的街道準線圖能否作為索償依據之爭議，綜觀各方立場，大家關注的角度不同，這就決定了難以達成共識。

在政府角度來看，一直被外界質疑的是，現階段所使用的都市建築總章程缺乏法律依據，由於沒有城市規劃為核心的法律體系，而是藉行政指引、內部指引等去運作，因此，造成某些政府官員的自由裁量權過大，比如在放寬高度、換地等方面。2006年的歐案第一次曝露了高官裁量權過大的弊端，此後不斷有社會聲音提出縮減官員的裁量權的訴求。他認為，當下若政府有決心縮減官員的裁量權，不但可減少官員的壓力，更可減輕公眾的疑慮，何樂而不為呢？ 另一方面，由相關利益人士的角度來看，為保障自身的利益，當然反對發展商在獲發出工程准照後方可獲得賠償，甚至乎要求現階段的街道準線圖，及過渡期的規劃條件圖都要得到賠償。而代表坊間的聲音則支持發展商要獲發工程准照才可獲賠償，及土地持有人持有街道準線圖不可獲得賠償。林翊捷個人認為，城規法實施後，所有城市規劃會事先作公眾諮詢，對相關賠償問題的把關工作會更嚴謹，但過渡期確實是非常危險。因為在沒有城市規劃法下，街道準線圖並不具法律的效應，倘若沒有一個指引標準的話，我們可以善意地看，官員或技術人員稍有出錯，可能會發生土地所有人連水泥鋼筋都未買的情況下，政府就要付出巨額的賠償，更有甚者，陷政府於面臨保護世遺景觀和付出巨額賠償的兩難局面。不過他又補充說，只要政府相關部門監管到位的話，相信未必會造成不可逆轉的後果。 城市規劃應以公眾利益為先

當前，有關街道準線圖應不應獲賠各有說法，坊間更擔心“城規法”處理不當將淪為“賠償法”。應不應賠償？怎樣賠償？當下儼然已上升到一個全民關注的話題。林翊捷舉例說，在城市規劃角度看，涉及環境、綠化、交通、基礎設施及景觀等皆屬於公共利益，在西方很多國家的做法，若在規劃和保護過程中涉及公共利益，政府都會用國際慣例“規劃管制無賠償原則”以及“土地因規劃得益應歸公”的原則，若為公共利益原因而限制單體建築的高度，在一般情況下，並不會涉及任何賠償。他認為，當下政府應向國際慣例看齊，以公共利益為先的準則來制定符合澳門整體社會發展的《城規法》法規。

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目前，由政府工務局發出的所有街道準線圖，都以白紙黑字中葡文寫明“本街線圖並不賦予持有人對該地段的任何權利”，並公開發佈在該局網址，供業界和市民下載和查閱。內容包括城市設計指引及建造條件，如：覆蓋率、地積比率及樓宇高度等等。但奇異的是，這一項“不賦予持有人對該地段的任何權利”的街道準線圖，卻一直充當著作為土地評估，如土地可建面積、土地價值、政府稅收、買賣評估、銀行借貸等的依據。林翊捷直言，倘以現行本無法律效力的街道準線圖為基準作最大化賠償，顯然做法不合理、不合法及有違公義，更值得關注的是，其衍生的後果是，一大批土地所有人或發展商可能持有一張列出最高值的街道準線圖，甚至工程計劃也未獲政府部門批准，或者還未提交給有關部門審批下，都有可能向政府索取巨額賠償，長遠來看，無疑給未來政府財政帶來極大的壓力。

“一份毫無法律效率的街線圖，卻賦予其可依法向政府索贘的條件，無疑是引人犯罪的，對市民來講，政府而言，都是雙輸的惡果” 著手做整體規劃和分區規劃

近期，對於同樣備受社會關注的黑沙環新填海區T、P地段興建49層摩天高樓群事件，林玉鳯向本刊記者表示，“T、P地段將興建高樓，有幾個問題需密切留意的，一是該區居住環境密度已是非常之高，再建高樓群，大量人口的遷入，對周邊的交通、社會設施無疑都會構成極大的壓力。而且，現時鄰近的東方明珠區的公共交通發展不完善，社會設施相對欠缺，若大批人口遷入，屆時會更嚴峻。另一方面，該地段面積很大，若興建49層摩天高樓，勢必會影響該區的城市天際線和景觀，政府在批准土地所有人興建高樓前，應充分做好相關環境評估，及評估對澳門的城市面貌、社區規劃，及原有居民生活質素有何影響。”

她指出，現時《城規法》尚處於未通過的階段，希望有關部門能將有爭議的部分條文做好些，未來城規法出臺後，則要盡快著手做整體規劃和分區規劃。整體規劃當中要處理的幾個準則如下：一是令每一區域應有發展之外，還要顧及該區居民可否安居樂業。以近年備受社會各界關注的屏風樓問題來講，其所帶來的社會危害性，確實是應該引起有關當局反思的。專家都指屏風樓會導致該區氣溫上升和影響散熱，更會影響整體環境和居民生活質素及健康。二是要保護整體城市天際線景觀，營造一個良好的視線景觀和通風效果。而分區規劃來講，不可以僅由政府某些部門閉門造車，而是應參照其他國家或地區的慣例做法，委託一隊獨立的專業人士，包括建築師、城規師、專職交通規劃人士、工程師、人類學和社會學家等等，共同參與制定社區規劃。她直言，分區規劃做得好與不好，直接會影響到社區的居住環境，如社會設施是否足以應付需求，及會否被標簽為某類型的社區。以居住人口並不稠密的澳門中區來講，周圍的各類服務設施是相對充足的。而其他地區，尤其是人口密度最高的黑沙環區來講，居住人口最多，但服務設施卻是最缺乏的。故認為不論整體規劃、分區規劃，都要站高一些，看遠一些，從整體上長遠地佈署澳門的未來城市規劃。 本澳城市規劃師林翊捷

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林翊捷認為：一份毫無法律效率的街線圖，卻賦予其可依法向政府索贘的條件，無疑是引人犯罪的，對市民來講，政府而言，都是雙輸的惡果。 本澳學者林玉鳯

林玉鳳認為：若興建49層摩天高樓，勢必會影響該區的城市天際線和景觀，政府在批准土地所有人興建高樓前，應充分做好相關環境評估，及評估對澳門的城市面貌、社區規劃及原有居民生活質素有何影響。