国内外城市基础设施建设运营的理论与实践

维普资讯 http://www.cqvip.com 编辑：晨新　摘要：在全球化浪潮中，城市的中心作用日益增强，在未来开放的贸易体系里，世界范围竞技场上的角逐将　在城市而非国家之间展开。然而作为影响城市竞争力的主要因素——基础设施的建设却一直以来就困扰着城市的　决策者，如何利用有限的资金高效地进行基础设施建设？如何建立起一套基础设施建设的自滚动发展模式？这些问　题的回答仍处在一个摸索和不断创葺｝ｉ的阶段。本文总结和分析了国内外城市基础设施建设的运营理论与实践经验，　并在文章最后介绍了城市经营的概念以及国内一些城市的探索。　一　薯　０肇　》曩００雾≯ｌｌｌ｜　０　警　＿≥　００薯　。　Ｉ　｜鬟｜　０簟　≯　孽警鸯擎　｜　国内外城市基础设施　建设运营的理论与实践　文／叶　锋　城市基础设施是城市生产生　活的物质基础，是城市物质形式　最重要的组成部分。城市基础设　施对城市经济、社会、环境发展　的重要影响，使得国内外的理论　研究工作者一直对城市基础设施　城市基础设施建设和运营中出现　的问题不断变化而逐步加深的。　总体上包括两大部分：宏观上研　究基础设施与城市发展的关系，　城市基础设施产业的投资和直接　蓄率带来的社会资金的大量积累　是发展基础设施的必备条件。　从微观的角度出发，经济学　家的研究表明：城市基础设施是　一个综合系统，它具有以下几方　大程度上具有地方“公共物品”　生产性投资的优先顺序以及最佳　比问题；微观上对城市基础设施　面的特征：（１）其产品和服务在很　发展的有关问题给予高度重视，　并不断地将其研究成果用于指导　城市基础设施的建设和运营。２　０　世纪８０年代后特别是２　１世纪以　来，在网络经济、数字城市的浪　潮中，城市基础设施建设与运营　的理论研究与实践更是成为人们　关注的焦点之一。　的特征和供给运营机制进行讨　论。　的性质；（２）具有较强的外部经济　效应；（３）由于规模经济的原因，　具有自然垄断性。正是由于城市　基础设施的这些特征决定了城市　基础设施建设和运营需要政府的　介入以弥补市场供给的不足。这　关于城市基础设施在城市发　展中的地位和作用，多位经济学　家从规范和实证的角度考察和论　证了城市基础设施的经济效果，　证实了城市基础设施在刺激、推　动城市经济的增长，提高城市的　生产率，提高城市居民的福利水　平三方面具有显著的作用。基础　设施和生产性工业之间的关系以　些研究对城市化加快时期基础设　施的发展提供了理论指导。例　如，美国东部和西部的铁路建设　构成了推动美国现代工业发展的　一．国外城市基础设施建设与　运营的理论与实践总结　国外有关城市基础设施建设　与运营的理论研究，是随着解决　两次经济扩张；而在铁路建设融　及在不同阶段优先发展的顺序尽　资中，美国政府给予了大力支　持，从１　８６５～１　８９０年，包括政府　管存在一些分歧，但却一致认为　基础设施应适度超前发展，高储　给铁路赠与土地的价值在内，政　２２　城市开发　维普资讯 http://www.cqvip.com 府的援助总数达到ｌ　５～２　０亿美　元。２０世纪５０年代，日本曾经一　度被电力不足、运输能力不足及　钢铁供应不足所困扰，针对基础　府直接提供也不等于政府需要身　体力行，亲自进行直接的生产。　政府可以通过向私人购买等方式　业开始向其它产业多元化投资，　从而充分地提高了企业内部资源　的配置效率，并分散了经营风　险。　向社会提供公共物品。彼得・德　鲁克在他的名著　不连续的时　代　中写到：“任何想要把治理和　‘实干’大规模地联系在一起的　设施滞后的情况，日本政府加大　了基础设施的投资力度，基础设　施建设中国家投资远远超过其它　方式的投资。西方国家对基础设　施投资的不断加大，以及实行政　策倾斜的方法，不仅使得城市基　础设施得到了快速的发展，为经　济起飞和城市化进程的加快提供　了坚强有力的物质保障基础，而　（３）各种价格制度被充分利　用，改变了原有的收费体系和收　费种类，并提供了新的服务品　种，使得消费者有了更多合理的　选择余地。　（４）借用私营部门的管理模式　来重塑政府，提高政府工作效率　和管理水平的新公共管理理论等　开始为大众所肯定，而所接受。　做法只会严重削弱决策的能力。　任何想要决策机构去亲自干’的做法也意味着‘实　‘干’蠢事。　决策机构并不具备那样的能力，　从根本上说那也不是它的事。”　其次，垄断的市场会使得企业经　营者缺乏极小化生产成本，垄断　地位使他们可以轻松的获得高额　的利润。因此，基础设施产业的　垄断不但会导致配置上的无效率　“企业家　且基础设施建设本身也带动着相　关产业群的发展。　治理模式”也为众多城市管理者　然而政府对基础设施的直接　投资和管理也带来许多问题，突　出表现在两点：第一，政府财政　资金的有限性，限制了基础设施　二、我国城市基础设施建设与　运营的理论与实践　我国对于城市基础建设问题　的认识一直比较落后，这体现在　两个方面：一是对城市基础设施　的经济效果认识不足；二是对于　还会产生高成本。第三，在自然　垄断的状况下，竞争可以改变形　建设的资金供给能力；第二，由　于政府对基础设施直接提供了一　式存在，例如由政府定期招标来　授予一家企业对某一个自然垄断　市场的“特许经营权”，这个特许　经营权的取得却是要通过多家企　个自然垄断市场，在这个市场上　不存在竞争压力，垄断企业缺乏　提高效率和降低成本的动力。２　０　世纪７０年代末，两次石油危机使　多国经济处于停滞时期，财政赤　字剧增，急切地要求缩小庞大的　行政管理部门、提高管制下企业　的经营效率。同时技术的进步，　业竞争的。第四，一个产业的自　然垄断属性并不是永远不会改变　的，随着科技的进步、生产技术　城市基础设施的经济性质和它的　市场化的建设和运营体制认识不　的提高，固定成本的大幅下降、　原来规模经济的均势被打破，一　个过去是自然垄断的产业很可能　足，这不仅表现在学术研究上，　更影响到政府决策。　解放后，由于长期实行计划　经济体制，城市基础设施的经济　又为将一些原是“自然垄断”的　会因此变成竞争性产业。第五，　存在市场失灵的同时，也存在着　“政府失灵”。必须以市场机制来　解决“政府失灵”，私营部门的管　理策略也可以适用于公共部门，　以此来形成“企业化政府”。　从最终效果来看，这场运动　的成效是很明显的：　（１）由于放松管制或者取消垄　行业演变成竞争性产业提供了可　能。这时，以美、英、日为代表　的西方发达国家发生了以放松政　效果无从体现，市场化的投资建　设和运营体制也无法形成，而我　国畸形的工业化和城市化进程，　府对基础产业干预管制的改革运　动。这场对行政管理方式的革命　否认传统的公共行政的“政府万　能”思想，提出“有限政府”的　客观上也抑制了作为提高城市竞　争力和吸引力关键因素之一的城　市基础设施发展的潜在需求。城　市基础设施被作为福利设施，由　政府包下来。城市基础设施在失　概念。认为首先，政府提供并不　等同于政府直接提供，政府的职　能是组织城市基础设施的建设。　政府提供的方式可以有很多种，　除了直接提供之外，政府还可以　通过对私人部门的激励来达到间　接提供公共物品的目的；就算政　断，许多新企业大量进入基础设　施产业，使得产品和服务的收费　有了大幅下降，质量也有很大改　进。　去了稳定的投资回收渠道后，不　仅无法维持简单的再生产，更不　必说扩大再生产能力。　改革开放以来，城市化进程　加快，经济建设和社会发展对城　市的需求日益迫切，城市基础设　施的滞后和供求矛盾更加突出。　（２）企业效率有了很大提高。　在取消管制和投资限制之后，企　Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　２３　维普资讯 http://www.cqvip.com 对矛盾，砰论研究者和城市政　资缺【＿】，反思基础设施建设和运　引资金将是一句空话。　总之，城市基础设施投融资　府的决策者加强了对城市祭础设　施问题的研究和实践探索，逐步　队　刮：城市基础设施与城市发　展密切相关，城市基础设施必须　遁度超前发展；在城市基础设施　营中所走过的道路，分析未来荩　础设施资金的可能求源，我仃】可　以发现，首先，随着Ｌ丘ｌ民收入分　改革必须与提高城市基础设施的　返营效率相结合。实际上这是两　个　可分割的环节，要想拓宽融　资渠道实现投资主体多元化。首　先要保障各种投资的资金回收和　合理收益，否圳以盈利为目的的　资金就不可能源源不断地流入城　『｝　荩础设施建设中去。但是城市　配体系进一步向腑民收入倾斜，　城市政府的财政收入在整个城市　国民收入巾所占的比重逐步下　降，而Ｒ＿这个趋势住短期内是／ｆ　建设和运营中应自觉运用市场机　制。在实践巾，面对生产和　活　对基础设施需求的不断提高，一　方面国家通过设立新的说种，提　高税率，增加城市的财政收入，　并实行专款专用，以增加对城市　基础设施的投入；另一方面，为　可能缓解干ＩＪ逆转的。同时，城市　中的教育、政府机关等部门要仡　费掉财政金额中的大部，冈此，主　要靠加大城市财政投入解决需要　适度超前的城市荩础设施建设难　免力不从心，ｒｆｒｉ　家的财政资金　又是有限的，僧多粥少之　怎能　一基础设施外部性的特点和我国城　市公共物品实行的条块分割的行　政管理模式，决定　单纯的项目　融资方式虽解决ｒ融资问题，但　很难解决资金凹收和效益问题。　包括城市基础设施建设在内的城　市　它公共物品的建设必须开拓　思路、转变观念。　ｒ解决城市基础设施建设资金的　不足，各地城市政府做Ⅲ种种尝　试，从开始的加人财政投入，争　取国家资金，到后来打破财政单　一家独饱？地方的建设主要还得　投资大、回收周期长，住没有建　立起一整套行之有效的基础设施　地方自己解决；其次，基础设施　投资体制，向银行贷款实行负　债建设，推进土地批租、吸引外　资“引凤筑巢”，对一些基础发施　项目运营机制之前，想大量地吸　三、城市经营的理论和实践　早在ｌ　ｏｏ多年前，英国著名　；土会学家埃比尼泽－霍华德就提　出过用经济手段推进城市建设的　的使用收费，如收取过桥费、排　污费以筹集资金用于桥梁、道　路、能源以及环境保护的建设　等，在实践中形成了一系列的基　引以盈利为目的的国外和本市以　外企业、个人的投资到城市基础　设施建设中去是不太现实的，更　何况外资的引入由于受国际经济　景气状况影响，不确定性很大；第　三，随着我国金融体制的改革逐　步深入，银行越来越成为一个自　础设施建设投融资操作方法。同　时，对一些公用事业的收费相应　做了调整。　设想：“由于公共投资……或社区　的全面发展造成的地价上涨而引　起的自然增值，必须由公共机构　（社区）收回”。这种朴素的城市经　营的思想在我国建立社会主义市　场经济体制进程、开创推动城市　现代化建设的新举措中得到了继　承和延伸。　经过半个多世纪的建设，我　国各城市的基础设施得到了迅速　发展，为国民经济增长做出了重　要贡献，也大大地提高了城市居　民的生活品质。但是值得注意的　是我国目前的城市基础设施相对　于现阶段经济发展的需要仍然还　负盈亏的独　经营机构，资金回　报率成为银行贷款要考虑的关键　因素。同时银行系统实行了垂直　化管理后，地方政府希望通过单　纯的行政命令方式来获取大笔贷　款资金的影响力下降；第四，由于　城市土地的稀缺性，靠出让上地　长期使用权、以土地带动基础设　所谓城市经营就是要求运用　市场机制，采用系统工程的方　法，对构成城市空间和城市功能　载体的自然生成成本（如土地）和　人力作用资本（如道路、桥梁等基　有很大的不足，很多城市基础设　施旧账未还又添新账，基础设施　滞后已经严重地影响和制约了城　市经济的发展。而其中的资金严　重短缺是许多城市提高基础设施　水平首先遇到的问题，为此，理　施的建设来筹措资金虽然解决了　・时的燃眉之急，但不可能形成　长期的资金供给。因此，无论是　础设施）及相关延伸资本（如路、　桥冠名权）等进行集聚、重组、营　运，再将所获收益投入到城市建　发行债券、向银行贷款还是吸引　国内外投资，必须保证使投资者　得到合理的回报，如果城市基础　设施运营的低效率使得银行和债　论界和各地城市政府开始积极探　索新的城市基础设施发展建设道　路。　面对基础设施建设巨大的投　设的新项目中去，改变对城市基　础＿Ｌ殳施只建设、不经营，只投入、　民的投入，不但很难得到预期的　利润甚至连本金都很难回收，吸　不收益的状况，走“以城建城”、　“以城养城”的市场化新路子，使　２４　城市开发　维普资讯 http://www.cqvip.com 政府的投资能够实现良性循环，　实现城市的持续快速发展，提高　整个城市的竞争力。　相对于传统观念，城市经营　理念强调了城市资源配置的市场　府的投资能够实现良性循环。城　市政府既要学会做一个城市发展　的监管者和引路人，更要象经营　一（４）分步、适时地调整公共产　品价格，使基础设施建设和公用　事业营运走上良性循环、滚动发　展的轨道。　个企业那样做一个合格的决策　者和经理人。城市经营在我国上　海、大连、深圳、长春等城市已　经创造了许多可供借鉴的经验，　主要的政策措施有：　我国城市经营的概念虽然提　出并不太久，一切还有待探索，　不仅缺乏实践的经验总结，在理　论方面也急需指导，但是从目前　取得的成绩来看，深入改革、改　变传统政府观念、采用市场化手　化，城市管理方法上的系统性、　整体性和相互协调性，在发展上　更加注重持续性。城市资源配置　的市场化是根据社会主义市场经　济体制的总体要求，将所有可以　推向市场的城市资源推向市场，　并且按照市场的规则精心谋划项　（１）通过对有开发价值的街　道、广场、河岸、小区等土地采　取分步、分段拍卖出让使用权的　办法，增加土地收益，用于城市　建设再投资。　段来管理城市无疑是值得肯定　的。■　（南开大学经济学系城市与　区域经济研究中心）　参考文献　１蔡孝箴，《城市经济学》、南开大学出　版社１　９９８年８月第２版　２．Ｅｄｗｉｎ　Ｓ　Ｍｉｌｌｓ　￣ＵＲＢＡＮ　ＥＣＯＮＯＭＩｃＳ　．　Ｆｏｕｒｔｈ　Ｅｄｉｔｉｏｎ　目、核算成本、计算盈亏，使城　市建设的投入能够获得相当干社　会平均利润的经济回报。在城市　经营中采用系统工程的方法，是　城市的复杂性、整体性的必然要　求。城市经济系统的内部结构相　互作用，密不可分。而城市所经　营的各种城市资产（包括有形资　产、无形资产）所具有的外部性常　常使得城市投资很难在本项目上　收回，这就必须从整体出发，最　（２）对部分城市基础设施的投　资权、经营权、使用权采取拍卖、　出让、抵押等方式、吸收非政府　投资，以加快基础设施建设。对　赢利能力较强的城市基础设施企　业，采取上市或借壳上市、买壳　上市等方式，吸收社会资本的投　入。　扣　３迈克尔・Ｐ托达罗．《经济发展》，中　国经济出版社１　９９９年１月第一版　（３）充分发挥城市的交通、自　然和人文环境、资源等方面的优　势，吸引各种渠道的投资，分步　适度地进行开发和利用，提高城　市整体经济效益。　大限度地发挥每一项城市资产的　作用，建立完善的收费制度，使　得城市资产的投入一产出进入良　性循环和自滚动发展的轨道。在　城市发展中，城市存量资产的价　值不断发生变化，流量资产不断　增加，从城市的可持续发展出　发，城市经营应该按照市场供求　关系，不断优化资产结构，提高　资产增量的价值，增加资产总　量，使得城市长期稳定地发展。　城市经营的范畴包括土地、　河流、给排水、煤气、电力、道　路、桥梁、公共交通、自然环境、　人文环境、街道建筑物广告等、　垃圾污水治理再开发以及广场、　绿地的冠名权等各种与城市相关　的资源。城市经营对城市政府在　城市规划、建设、管理等方面提　出了更高的要求，目的使城市的　发展尽可能做到规范和有序，政　Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　２　５